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河南省自然资源厅关于印发河南省补充耕地管理办法的通知

各省辖市、济源示范区、航空港区自然资源主管部门：

为进一步加强补充耕地管理，科学落实耕地占补平衡，根据相关政策规定，制定了《河南省补充耕地管理办法》，现印发给你们，请遵照执行。

2025年6月30日

河南省补充耕地管理办法

第一章  总则

第一条  为进一步加强补充耕地管理，根据《自然资源部、农业农村部关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（自然资发〔2024〕204号）、《中共河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见》（豫办〔2025〕15号）等有关规定，制定本办法。

第二条  补充耕地是指落实国家关于耕地占补平衡工作要求，依据国土空间总体规划和相关专项规划，通过项目实施或农民自发复垦等，将未利用地、农用地中的非耕地和建设用地，开发、整理、复垦为稳定利用的耕地。

第三条  各省辖市要结合自身资源禀赋、参照高标准农田标准，围绕耕地数量不减少，质量有提高，生态有改善，布局更优化的目标，实施补充耕地应符合耕地占补平衡专项规划。

第四条  科学安排补充耕地空间和时序，因地制宜、统筹落实补充耕地任务，确保补充耕地长期稳定利用。补充耕地坚持以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅的原则，鼓励优先将从水田中流出的农用地恢复为水田，确保市域内水田总体稳定。

第五条  补充耕地实施要充分保障土地权利人的知情权、参与权、监督权。补充耕地涉及的土地权属应明晰、无争议。

第二章  补充耕地选址

第六条  在符合国土空间规划、耕地占补平衡专项规划和生态环境保护等要求的前提下，第三次全国国土调查、实施前最新年度国土变更调查成果为非耕农用地、建设用地、未利用地的，均可作为补充耕地来源。

第七条  优先将资源禀赋良好、与大田相邻、可以达到高标准农田建设标准的地块纳入耕地占补平衡专项规划并有序实施。

第八条  严禁不顾土地实际利用现状，盲目造地、虚假造地。禁止在生态保护红线、自然保护地、自然湿地、25度以上陡坡、城镇开发边界、河流湖泊岸线等不稳定利用区域新垦造耕地。严重沙化土地、严重石漠化土地、河湖管理范围、重点林区及公益林等区域原则上不作为补充耕地来源。未利用地开发原则上控制在新一轮全国耕地后备资源调查确定的宜耕后备资源范围内。

第三章  补充耕地实施

第九条  补充耕地实施类型分为项目形式和非项目形式，鼓励以项目形式实施补充耕地，补充耕地应按规定配套建设农田基础设施。

第十条  以项目形式实施的补充耕地，应当由县级政府相关部门或乡（镇）政府作为项目实施单位组织申报，报县级政府批准立项。项目立项、规划设计、预算编制、实施、工程质量检验与评定、验收等环节应遵循国家、省制定的技术规程和标准，参与项目施工、设计、测绘、监理等从业单位应具备相应资质。高标准农田、生态修复、全域土地综合整治等其他项目遵循其相关规定。

第十一条  补充耕地项目立项申报须提交以下材料：

1．项目立项申请书；

2．项目可行性研究报告及相关图件；

3．土地权利人意见；

4．拟开垦耕地的土壤污染状况调查报告；

5．其他相关资料。

第十二条  县级政府在项目立项批复前，应组织自然资源、农业农村、水利、生态环境、林业等相关部门、专家对拟立项项目进行实地踏勘、论证，并组织财政、自然资源、农业农村等相关部门对项目投资进行评审，防止虚假立项、定价虚高、选址不当等现象发生。

第十三条  以项目形式实施补充耕地，按照项目基本建设程序和管理要求，执行招投标、公告、监理、审计等项目管理制度。项目资金实行专款专用、专账核算，任何单位和个人不得截留、挪用；属于社会资本投资的，可由社会资本方与地方政府协商建立共管账户，约定监管规则，确保投资用于项目实施。

第十四条  以项目形式实施补充耕地，项目竣工后，应当将新增耕地及时纳入国土变更调查，由项目实施单位根据变更后的最新国土变更调查成果向县级政府提出项目验收申请。

第十五条  县级政府根据项目验收申请，组织自然资源、农业农村、生态环境、水利、林业等相关部门、专家对项目进行实地踏勘和综合验收。其中，补充耕地数量由县级自然资源主管部门核定，补充耕地质量由农业农村主管部门鉴定。

第十六条  引导社会资本依法规范有序参与补充耕地项目建设，明确政府和社会资本方的权利、义务、风险及违约责任，构建规范有序、公开透明、公平公正的参与机制，营造公平竞争的市场环境，具体办法另行制定。

第十七条  对农村集体经济组织、农户和新型农业经营主体等以非项目形式产生的新增耕地，由自然资源主管部门根据国土变更调查成果和实地踏勘结果核定补充耕地数量，由农业农村主管部门鉴定补充耕地质量。优先将禀赋良好、集中连片、后期管护责任明确的稳定耕地作为补充耕地。

第十八条  对补充耕地指标来源于农村集体经济组织、农户和新型农业经营主体等垦造或恢复的，鼓励各市县结合实际，在补充耕地指标统筹使用前，按照不低于耕地开垦费标准给予奖励和补偿。

第四章  补充耕地入库

第十九条  省级自然资源主管部门根据年度全省稳定利用耕地净增加量等因素，分解下达各省辖市年度非农建设“以补定占”管控规模和非农建设补充耕地指标入库上限。

农用地内部调整占用耕地的，其补充耕地依据国土变更调查成果，按照“算大账”的方式进行统一核算。

第二十条  省级自然资源主管部门建立全省耕地占补平衡管理平台，以县（市、区）为单位建立非农建设补充耕地储备库，用于非农建设补充耕地动态监管。非农建设补充耕地入库实行县级申报、市级审核、省级复核。

第二十一条  指标入库申报材料要具有完整性、一致性、合规性，申报单位对填报材料的真实性负责，市级自然资源主管部门对县级申报材料审核确认。

第二十二条  省级自然资源主管部门对市、县上报的材料和审查结果进行复核，采取有效措施对耕地的真实性、合规性进行检查，对申报新增耕地逐地块进行内业比对，对存在疑问的新增耕地逐地块实地抽查。

第五章  补充耕地监管

第二十三条  补充耕地入库时，县级政府应当确定合适的主体落实管护责任并签订管护协议。协议确定的责任主体应按照协议约定实施后期管护，保障补充耕地不擅自改变用途。

第二十四条  市、县自然资源和农业农村主管部门要充分利用遥感监测、实地核查等方式对新增耕地的种植利用情况进行检查，自然资源主管部门负责补充耕地非农建设管控监督，农业农村主管部门负责补充耕地种植用途管控监督。

第二十五条  省级自然资源主管部门联合农业农村主管部门加强补充耕地数量和质量监督检查，对存在非耕问题的指标采取冻结使用、限期整改、核减退库等措施，确保入库补充耕地真实有效。

第六章  补充耕地出库

第二十六条  非农建设用地申请经有权机关批准后，所占用耕地对应的补充耕地地块自动退出补充耕地储备库，纳入当地耕地保有量管理。

第二十七条  各级自然资源主管部门定期组织在库补充耕地动态监测。尚未使用的补充耕地指标经变更调查确认为非耕地的，退出补充耕地储备库，3年内不得重新入库。

第二十八条  省级自然资源主管部门加强对补充耕地指标出库管理，建立工作台账，及时更新储备库。

第七章  责任追究

第二十九条  对补充耕地立项、实施过程中，可行性研究和规划设计编制单位、施工单位、监理单位等存在数据失真、擅自改变设计和不按施工标准施工、未履行监理职责，及存在围标串标、虚假施工等问题的，依规依纪依法追究相关单位和人员责任。

第三十条  对补充耕地违规出具验收意见、把关不严、失职渎职、公职人员在项目管理中设租寻租、收受贿赂等违纪违法的，依规依纪依法追究相关单位和人员责任，涉及获取不当收益的，移交有关部门进行追缴。

第三十一条  补充耕地入库过程中出现把关不严、监管失职等问题的，依规依纪依法追究相关单位和人员责任。

第三十二条  补充耕地监管过程中，因失职失责造成补充耕地出现非农建设占用及设施损毁等问题的责令限期整改，整改不力的依规依纪依法追究相关单位和人员责任。

第八章  其他

第三十三条  本办法自印发之日起施行。省自然资源厅以往文件规定与本办法不一致的，以本办法为准。《河南省国土资源厅关于印发河南省补充耕地项目管理办法（试行）的通知》（豫国土资规〔2015〕1号）同时废止。国家或省有新规定的，从其规定。

河南省补充耕地管理办法政策解读

《河南省补充耕地管理办法》（以下简称《办法》）的出台，是河南省深入贯彻党中央、国务院耕地保护决策部署的具体实践。其核心目标是通过规范补充耕地管理，筑牢耕地占补平衡制度根基，切实扛稳粮食安全政治责任。

一、总则核心要点

《办法》以加强补充耕地管理、落实耕地占补平衡为核心目标，明确了补充耕地的定义、原则和基本要求。

补充耕地定义：通过项目实施或农民自发复垦等方式，将未利用地、非耕地农用地和建设用地开发、整理、复垦为稳定利用的耕地。其目标是实现 “数量不减少、质量有提高、生态有改善、布局更优化”。

核心原则：坚持 “恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅”，优先恢复从水田流出的农用地为水田，确保市域内水田总体稳定。这一原则直接回应了“耕地质量不降低”的硬性要求。

权益保障：明确需保障土地权利人的知情权、参与权和监督权，且补充耕地涉及的土地权属必须明晰、无争议。这是从源头避免后续纠纷的关键举措。

二、补充耕地选址规则

《办法》对补充耕地的选址范围、优先方向和禁止区域作出严格规定，确保补充耕地的合规性和可持续性。

可选来源：需符合国土空间规划等要求，且第三次国土调查、最新年度国土变更调查为非耕农用地、建设用地、未利用地的地块。

优先方向：优先选择资源禀赋良好、与大田相邻、可达到高标准农田建设标准的地块。从选址阶段就为补充耕地 “能耕种、易管理”奠定基础。

禁止区域：严禁在生态保护红线、自然保护地、25 度以上陡坡、城镇开发边界等区域垦造耕地；严重沙化土地、严重石漠化土地、河湖管理范围等区域原则上不作为补充耕地来源；未利用地开发原则上控制在新一轮全国耕地后备资源调查确定的宜耕后备资源范围内。

三、补充耕地实施方式

补充耕地实施分为项目形式和非项目形式，《办法》以项目形式为主要鼓励方向，同时规范非项目形式的管理。

（一）项目形式实施

立项与审批：由县级政府相关部门或乡（镇）政府作为实施单位组织申报，报县级政府批准；立项需提交申请书、可行性研究报告、土地权利人意见等材料，并经多部门实地踏勘和投资评审。

建设管理：遵循招投标、监理、审计等制度，项目资金实行专款专用；社会资本可参与项目建设，但需明确权利义务及监管规则。

验收要求：项目竣工后，需纳入国土变更调查，由县级政府组织多部门验收，其中自然资源部门核定耕地数量，农业农村部门鉴定耕地质量。

（二）非项目形式实施

主体：包括农村集体经济组织、农户、新型农业经营主体等。

认定：由自然资源部门根据国土变更调查成果和实地踏勘结果核定补充耕地数量，农业农村部门鉴定补充耕地质量。

激励：对农村集体经济组织、农户和新型农业经营主体等垦造或恢复的耕地，鼓励各市县结合实际，在补充耕地指标统筹使用前，按照不低于耕地开垦费标准给予奖励和补偿。

四、补充耕地入库与出库管理

（一）入库流程

指标管控：省级自然资源主管部门下达各省辖市年度补充耕地指标入库上限，入库流程实行 “县级申报、市级审核、省级复核”。

细化标准：针对项目形式和非项目形式补充耕地，分布明确审核内容。项目形式需审核立项、验收、影像等材料，非项目形式需审核权属、实地及影像等情况， 从源头上避免“虚假入库”。

复核要求：省级对申报材料复核，对所有地块开展内业比对，对存在疑问地块进行实地外业抽查，确保入库耕地真实合规。

（二）出库规则

自动出库：非农建设用地申请经有权机关批准后，所占用耕地对应的补充耕地地块自动退出补充耕地储备库，纳入当地耕地保有量管理。

强制出库：尚未使用的补充耕地指标经变更调查确认为非耕地的，退出补充耕地储备库，且3年内不得重新入库。

五、监管与责任追究

（一）监管机制

管护责任：补充耕地入库时，县级政府需确定管护主体并签订协议，确保补充耕地不擅自改变用途。同时，将培肥管护资金纳入占用耕地成本，解决“重建设、轻管护”问题。

动态监测：市、县自然资源部门负责补充耕地非农建设管控监督，农业农村部门负责补充耕地种植用途管控监督；省级相关部门开展联合检查，对存在非耕地问题的采取冻结使用、限期整改、核减退库等措施。实现耕地“数量、质量、用途”全链条监管。

（二）责任追究

对补充耕地各环节的违法违规行为坚持“零容忍”，责任覆盖所有参与主体：

对项目参与单位（如设计、施工、监理单位等）存在数据失真、虚假施工等问题的，追究相关单位和人员责任。

对监管部门及人员存在违规验收、失职渎职、设租寻租等行为的，依规依纪依法追责；涉及不当收益的，予以追缴。

六、其他说明

施行时间：《办法》自印发之日（2025年6月30日）起施行。此前省自然资源厅相关规定与本办法不一致的，以本办法为准。

衔接规则：国家或省有新规定的，从其规定。

主要创新点：

《办法》的创新集中在“质量、制度、参与”三个维度：

注重质量提升：从选址（优先高标准农田地块）、建设（按高标准农田标准配套设施）到验收（农业农村部门鉴定质量）， 全流程把控耕地质量；明确“占优补优”要求，避免“补劣换优”。

强化制度管理：建立“选址—实施—入库—管护—出库”全生命周期管理制度，明确各部门职责（如财政部门参与预算审查、农业农村部门负责质量鉴定等），通过 “三级审核”“动态监测” 确保流程规范可控。

规范社会参与：引导社会资本有序参与补充耕地项目，明确权利义务、风险及监管规则；通过奖励机制鼓励农户等自发复垦， 形成“政府主导、社会协同”的耕地保护格局。

《办法》通过全流程规范补充耕地管理，既落实了国家 “耕地占补平衡”硬要求，又结合河南农业大省实际，明确了“谁来做、怎么做、怎么管”，将有效解决补充耕地 “数量不实、质量不高、管护不力”等问题，为守牢耕地红线、保障粮食安全提供坚实制度支撑。