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自然资源部关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知

各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局：

为贯彻落实党中央、国务院关于贯彻新发展理念，推动高质量发展的决策部署，更好地统筹发展与安全，落实最严格的耕地保护制度、生态环境保护制度和节约集约用地制度，坚决防止资源要素保障工作中发生违法违规占用耕地、用地粗放浪费、破坏生态和人居环境、侵害群众合法权益等问题，现就有关事项通知如下。

一、坚持以国土空间规划作为用地依据。国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据。各级自然资源主管部门应当加快国土空间规划的编制、报批，并按照国土空间规划和“三区三线”等空间管控要求，提前介入、积极配合和参与建设项目选址选线，在国土空间规划“一张图”上统筹建设项目空间布局。不得违反国土空间规划和“三区三线”管控规则批准用地。

二、强化土地利用计划管控约束。建设项目需要使用土地的，必须符合土地利用年度计划管理规定，严禁无计划、超计划批准用地。各地要结合项目建设需要，统筹做好土地利用年度计划安排，严格实施计划指标配置与处置存量土地挂钩机制，以当年存量土地处置规模为基础核算地方计划控制额度。

三、落实永久基本农田特殊保护要求。永久基本农田一经划定，任何组织和个人不得擅自占用或者改变用途。确需占用的，应符合《土地管理法》关于重大建设项目范围的规定，并按要求做好占用补划审查论证，补划的永久基本农田必须是可以长期稳定利用的耕地。严禁超出法律规定批准占用永久基本农田；严禁通过擅自调整国土空间规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收审批。

四、规范耕地占补平衡。实施补充耕地项目，应当依据国土空间规划和生态环境保护要求，禁止在生态保护红线、林地管理、湿地、河道湖区等范围开垦耕地；禁止在严重沙化、水土流失严重、生态脆弱、污染严重难以恢复等区域开垦耕地；禁止在25度以上陡坡地、重要水源地15度以上坡地开垦耕地。对于坡度大于15度的区域，原则上不得新立项实施补充耕地项目，根据农业生产需要和农民群众意愿确需开垦的，应经县级论证评估、省级复核认定具备稳定耕种条件后方可实施。对于主要以抽取地下水方式灌溉的区域，不得实施垦造水田项目。未利用地开垦应限定在基于第三次全国国土调查成果开展的新一轮全国耕地后备资源调查评价确定的宜耕后备资源范围内实施；如实施大型水利工程后宜耕后备资源范围扩大的，可一事一议，由省级报部申请调整。因数字高程模型（DEM）现势性不够等技术原因或因实施土地整治、生态修复，项目地块实际坡度与坡度图结果不一致的，按《第三次全国国土调查技术问答（第三批）》（国土调查办发〔2020〕9号）有关要求处理。

各地要坚持以补定占，根据补充耕地能力，统筹安排占用耕地项目建设时序。落实补充耕地任务，要坚持“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”的原则，立足县域内自行挖潜补充，坚决纠正平原占用、山区补充的行为；确因后备资源匮乏需要在省域内进行调剂补充的，原则上应为省级以上重大建设项目。省级自然资源主管部门要加强补充耕地资源集中开发和指标统筹使用，坚决纠正和防范地方与社会资本在利益驱动下单纯追求补充耕地指标、不顾立地条件强行开发的行为；要严格规范省域内补充耕地指标调剂管理，实行公开透明规范调剂，将补充耕地指标统一纳入省级管理平台，进一步规范调剂程序，合理确定调剂经济补偿水平，严格管控调剂规模。

五、稳妥有序落实耕地进出平衡。严格控制耕地转为林地、园地、草地等其他农用地，农业结构调整等确需转变耕地用途的，严格落实年度耕地进出平衡。水库淹没区占用耕地的，用地报批前应当先行落实耕地进出平衡。各地要综合考虑坡度、光热水土条件、农业生产配套设施情况、现状种植作物生长周期和市场经济状况、农民意愿、经济成本等因素，系统谋划农业结构调整、进出平衡的空间布局和时序安排，有计划、有节奏、分类别、分区域逐步推动耕地调入。耕地调入后，应通过农民个人或集体经济组织耕种、依法依规流转进行规模化经营等方式，提高耕地长期稳定利用的能力。要巩固退耕还林成果，严禁脱离实际、不顾农业生产条件和生态环境强行将陡坡耕地调入；严禁不顾果树处于盛果期、林木处于生长期、鱼塘处于收获季等客观实际，强行拔苗砍树、填坑平塘；严禁只强调账面上落实耕地进出平衡，不顾后期耕作利用情况，造成耕地再次流失。

六、严守生态保护红线。各地要强化生态保护意识，将生态保护红线作为项目选址的刚性约束，合理避让生态保护红线。坚决杜绝各类破坏生态环境、违反生态保护红线管控要求的违法建设行为。对在生态保护红线内的未批先建等违法违规用地行为，按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律法规规定从重处罚。

七、严控新增城镇建设用地。各地要充分发挥城镇开发边界对各类城镇集中建设活动的空间引导和统筹调控作用。省市县各级国土空间规划实施中，要避免“寅吃卯粮”，在城镇开发边界内的增量空间使用上，为“十五五”“十六五”期间至少留下35%、25%的增量空间。在年度增量空间使用规模上，至少为每年保留五年平均规模的80%，其余可以用于年度间调剂，但不得突破分阶段控制总量，以便为未来发展预留合理空间。坚决杜绝擅自突破年度计划指标、破坏自然和历史文化遗产资源等各类建设行为。

八、严格执行土地使用标准。各类建设项目要严格执行土地使用标准，超标准、无标准的项目用地要按规定做好项目用地节地评价，对于不符合标准的用地，在预审环节要坚决予以核减。推动新上项目节约集约用地达到国内同行业先进水平。

九、加大存量土地盘活处置力度。坚持以“存量”换“增量”，多措并举消化批而未供土地，盘活闲置土地和低效用地，充分挖掘存量土地潜力。对上一年度闲置土地新增量超过处置量的，以及未完成批而未供和闲置土地处置任务的，要采取相应的规范约束措施。各地要加大对园区批而未供、闲置土地清查摸底和处置力度，加快推进供而未用、用而未尽等低效用地再开发，通过用途合理转换、用地置换腾退等盘活利用，对长期占而不用的要复垦，提高园区土地节约集约利用水平。对于建成率明显偏低的园区，严格控制新增的产业类土地征收成片开发规模，要优先盘活利用自身存量用地。

十、切实维护群众合法权益。实施土地征收、先行用地、城乡建设用地增减挂钩，收回国有农用地等直接关系群众利益的用地行为，要严格落实法律法规有关规定，确保程序规范、补偿到位。坚决杜绝违法强拆、毁麦割青、强迫农民上楼等侵害群众合法权益的违法行为。实施复垦复耕，要做到既依法依规，又合情合理，要充分尊重农民意愿，根据实际情况适当给予经济补偿，要留出一定过渡期，给农户和经营者合理准备时间。严禁不顾农民意愿，在未与农户或经营者达成一致的情况下强制复垦复耕；严禁采取硬性摊派任务、规定时限的方式，强行统一复垦复耕；严禁简单粗暴、不讲究方法等各类侵害群众合法权益的复垦复耕行为，坚决防止“简单化”“一刀切”。

自然资源部
2023年6月13日

自然资源部相关司局负责人解读用地用海要素保障服务新政

在6月14日自然资源部举行的例行新闻发布会上，部国土空间用途管制司、海域海岛管理司、耕地保护监督司负责人就会上同步发布的《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》进行了全面解读。

据介绍，以上两个通知是自然资源部结合主题教育，着力解决地方发展难题，针对地方新诉求推出的服务政策，是全面贯彻落实党的二十大精神，统筹发展与安全的实际举措。自然资源部在主题教育中坚持稳中求进工作总基调，按照“做什么、怎么做、谁来做”的思路，坚持问题导向和底线思维，广泛讨论、深入调研，聚焦地方提出的用地用海要素保障堵点难点和诉求建议，在严守资源安全底线的前提下整合此前出台的政策措施，同步发布上述两个通知，进一步推出了用地用海要素保障服务政策举措并明确了严守资源安全底线要求。上述两个通知相互衔接、相辅相成，统筹发展与安全，着力提高自然资源保障高质量发展的能力。

针对地方新诉求完善要素保障一揽子政策

“一年之内，我们接连出台自然资源要素保障政策，有利于保持行之有效政策举措的连续性、稳定性，进一步提高自然资源要素保障能力。”部用途管制司负责人介绍，此次发布的《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》整合延续已有政策措施，针对地方新问题新诉求推出新的服务政策。为了保持政策的连续性、稳定性，持续完善要素保障一揽子政策，释放更加积极的政策信号，增强市场主体和社会公众信心，文件有效期定在2025年12月31日。

据介绍，自然资源部去年以来认真贯彻党中央、国务院关于疫情要防住、经济要稳住、发展要安全的决策部署和稳住经济一揽子政策及接续措施的要求，出台了一系列超常规、阶段性用地用海要素保障举措，为确保有效投资项目及时落地、服务稳住经济大盘发挥了积极作用。

今年，推动经济运行整体好转，实现质的有效提升和量的合理增长，成为经济工作的重要任务。为了全面贯彻党的二十大精神和中央经济工作会议精神，切实落实党中央、国务院关于贯彻新发展理念推动高质量发展的决策部署，自然资源部聚焦地方用地用海要素堵点难点和诉求建议，组织系统内各单位及广大干部职工开展要素保障政策讨论，共收集反馈意见建议649条。同时，按照党中央深入开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育和大兴调查研究的要求，部领导和各相关司局领导分别带队深入基层开展调研，收集各地反馈问题318条。在此基础上，部相关司局逐条分析提炼，反复专题研讨，并整合了去年发布的自然资源部《关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号，下文简称“129号文”）相关政策，形成了《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号，下文简称《要素保障通知》）。

相比之下，《要素保障通知》保留了之前成效显著、地方反映良好的政策，也删除了部分阶段性、临时性政策。比如129号文中“缩小用地预审范围”“分期分段办理农用地转用和土地征收”“优化重大基础设施项目划拨供地程序”“先行开展项目用海用岛论证材料技术审查”等条款，自发布施行后，为地方用地用海项目报批提供了很大便利，反响热烈，因此继续沿用。比如129号文中“用好‘三区三线’划定成果”“统筹落实永久基本农田补划”等条款，已完成阶段性政策保障任务，后续将不再予以保留。

《要素保障通知》经过系统内讨论和实地调研，聚焦地方反映强烈的诉求建议出台新的政策措施。比如，进一步简化用地预审审查，扩大先行用地适用范围和规模，明确铁路“四电”工程（通信工程、信号工程、电力工程和电气化工程）用地报批要求，能源、交通、水利、军事等重大建设项目直接相关的“三改”（改路改沟改渠）和安置等用地可与主体工程同步报批，适度延期重大建设项目以承诺方式落实耕地占补平衡，明确因初步设计变更引起新增用地的补报规定等。

此外，对于已专门明确的部分政策内容，《要素保障通知》中不再重复表述。比如“计划指标重点保障”“继续实施增存挂钩”“简化规划许可申请材料与程序”等，自然资源部今年已对相关内容单独发文，详尽表述，因此这次通知不再重复。

在更大力度、更深层次上做好用海要素保障

“新出台的政策措施着眼于盘活存量资源、提高审批效率、减轻申请人负担，有利于在更大力度、更深层次上做好用海要素保障。”部海域海岛管理司负责人表示，为了切实推动地方海洋经济高质量发展，《要素保障通知》重点围绕加快处理围填海历史遗留问题、提高海域使用论证效率、优化审批程序等三方面明确了相关政策措施。

一是加快处理围填海历史遗留问题。为了压缩建设周期、推进项目尽快落地，《要素保障通知》规定“未批已填”围填海历史遗留问题区域在依法依规严肃查处到位、相关处理方案已经自然资源部备案的前提下，地方可根据需要先行开展沉降处理、地面平整等前期工作。同时，还明确了落地项目海域使用论证简化要求，从八项简化为三项，一般仅需论证用海合理性、国土空间规划符合性、开发利用协调等内容。

二是提高海域使用论证效率。2021年《自然资源部关于规范海域使用论证材料编制的通知》规定了养殖区整体海域使用论证的有关要求。为了切实减轻申请人负担、提高海域使用论证工作效率，《要素保障通知》对开展整体海域使用论证的情形进行了扩展，针对集中连片开发的开放式旅游娱乐、已有围海养殖等区域，地方也可组织开展区域整体海域使用论证，单位和个人申请用海时可不再单独进行海域使用论证。

三是优化审批程序。针对报国务院审批的海底电缆管道项目，在129号文规定海底电缆管道铺设施工申请与项目用海申请一并提交审查的基础上，《要素保障通知》进一步优化了国际通信海缆项目用海预审程序，明确相关项目路由调查勘测批复文件视同用海预审意见。关于临时用海续期事宜，在129号文规定允许续期一次的基础上，《要素保障通知》进一步明确特殊情形的海上油气勘探用海活动以及建设周期较长的部分基础设施建设项目可以办理临时用海续期并规定累计临时使用相关海域最长不超过一年。针对同一项目涉及用海用岛均需报国务院批准的，进一步优化审批程序，由此前的分别受理、分别审查、分别批复，调整为统一受理、统一审查、统一批复，项目建设单位可一次性提交用海用岛申请材料。其中涉及新增围填海的项目，按现有规定办理。

坚持底线思维问题导向统筹好发展与安全

习近平总书记多次强调，我们要坚持底线思维，增强忧患意识。自然资源部坚决贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，坚持把“严守资源安全底线”作为自然资源工作的首要职责。

“两个通知相互衔接、相辅相成，正是坚持底线思维，更好地统筹好发展与安全的具体体现。” 部耕地保护监督司相关负责人表示，《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（下文简称《严守底线通知》）旨在督促提醒地方在做好用地要素保障、服务好经济发展的同时，也不能忘记守住底线，坚决防止出现违法占用耕地、用地粗放浪费、破坏生态和人居环境、侵害群众合法权益等突破底线、红线的行为。

据介绍，《严守底线通知》主要是坚持问题导向，在对以往法律法规、相关规定进行重申的基础上，结合日常监管中发现的一些新的、突出问题，对一些底线要求进行了细化和明确。

针对个别地方不顾立地条件强行开发，造成生态破坏的问题，《严守底线通知》进一步规范占补平衡项目管理，在原有禁止在25度以上陡坡地实施占补平衡项目的基础上，从保护生态系统的角度，进一步明确对于坡度大于15度的区域，原则上不得新立项实施补充耕地项目，根据农业生产需要和农民群众意愿确需开垦的，应经县级论证评估、省级复核认定具备稳定耕种条件后方可实施，对于主要以抽取地下水方式灌溉的区域，不得实施垦造水田项目。同时，对占补平衡“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”的原则进行了细化，进一步压实市县政府补充耕地责任，强调了落实补充耕地任务要立足县域内自行挖潜补充，确因后备资源匮乏需要在省域内进行调剂补充的，原则上应为省级以上重大建设项目。《严守底线通知》也强调，省级要加强统筹，坚决纠正和防范在利益驱动下单纯追求耕地补充指标、不顾立地条件强行开发的行为。

针对超大、特大城市“摊大饼”式无序蔓延的问题，《严守底线通知》明确要求省市县各级国土空间规划实施中，要避免“寅吃卯粮”，严控新增城镇建设用地，强化城镇开发边界约束作用。在城镇开发边界内的增量空间使用上，要为“十五五”“十六五”期间留下一定比例的增量空间，并对年度增量空间使用规模作出限制，督促地方合理安排建设用地结构、布局和时序，推动城镇集约发展。

针对园区土地利用率不高的问题，《严守底线通知》进一步要求各地加大园区批而未供、闲置土地清查摸底和处置力度。同时，通过用途合理转换、用地置换腾退等方式盘活利用，对于建成率明显偏低的园区，严格控制新增的产业类土地征收成片开发规模等。

据悉，自然资源部后续还将做好政策文件的培训指导，让政策能够更好更快落地见效；同时，加强后续政策执行效果调研，认真听取地方意见反馈，及时调整更新政策规定，全力做好自然资源要素保障服务，助推经济社会高质量发展。