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自然资源部关于进一步做好地籍调查工作的通知

各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局：

近年来，各地扎实开展地籍调查（原权籍调查），加强成果应用，有力支撑了确权登记等工作，但也存在调查协同不够、成果难以沿用共享等问题。为贯彻落实《民法典》《土地管理法实施条例》及不动产登记有关规定，进一步完善地籍调查工作机制，促进地籍数据共享应用，更好支撑确权登记、服务自然资源管理工作，现通知如下。

一、充分认识新时代地籍工作的重要意义

地籍是土地的“户籍”。不动产统一登记以来，地籍工作的对象从土地拓展为以土地、海域（无居民海岛）为载体的各类自然资源和不动产。新时代的地籍，以权利归属为核心，准确记载自然资源和不动产权属、位置、界址、面积等信息，客观反映不动产权利设立、变更、转让、消灭状况，构成自然资源主管部门履行“两统一”职责的产权底板。新时代的地籍工作，为审批、供应等自然资源相关管理环节提供基础支撑，为明晰产权、定分止争、维护资源资产权益提供根本保障，为不动产安全交易和有序流转、构建高水平社会主义市场经济体制夯实产权基石。各地要充分认识新时代地籍工作的重要意义，进一步规范地籍调查、加强地籍管理，不断提高地籍工作质量和服务水平，助力自然资源事业高质量发展。

二、健全地籍调查工作机制

（一）统一地籍调查要求。涉及不动产权利设立或自然资源首次登记的，应当开展地籍调查，已有调查成果符合要求的除外。各地要结合实际情况，建立健全地籍调查服务确权登记和自然资源管理的工作机制。建设项目用地用海用岛报批阶段，开展地籍调查（土地勘测定界），支撑用地用海用岛审批、集体土地所有权登记等工作。土地供应阶段，设定不动产单元（宗地），开展地籍调查，支撑供地、土地首次登记、“交地即交证”等工作。竣工验收阶段，设定房地一体不动产单元，开展地籍调查，支撑规划用地核实、房屋首次登记、“交房即交证”等工作。鼓励以依法审定的建设工程设计方案为基础，预设房地一体不动产单元，开展地籍调查，支撑在建工程抵押、不动产预告登记等工作。确权登记时，缺少地籍调查成果或成果无法满足要求的，开展地籍调查获取基础数据成果。加强各环节调查作业协同衔接，开展首次调查后，自然资源和不动产界址、范围未发生变化的，已有调查成果应当沿用，不得重复调查和测绘；界址、范围发生变化，或已有调查成果不符合要求的，根据需要补充开展地籍调查。

（二）明确地籍调查主体。按照“谁需要、谁组织”原则，确定地籍调查实施主体。按规定当事人应当提交地籍调查成果的，由当事人负责开展地籍调查。自然资源主管部门应根据需要依法提供基础资料，必要时指导做好指界等权属调查工作。因供地等履职需要开展的地籍调查、地籍总调查和自然资源地籍调查，由自然资源主管部门负责组织开展。

三、规范开展地籍调查

（一）规范单元设定与代码编制。地籍调查以不动产单元或自然资源登记单元为基本作业单位。应依据规划、审批等材料，设定不动产单元或自然资源登记单元，编制单元代码，并一直沿用。建设用地供应时，宗地未编制不动产单元代码的，可利用土地市场动态监测监管系统的编码器，合理设置宗地顺序号号段，生成不动产单元代码，作为出让合同、划拨决定书等权属配置文件的标识（权属配置文件附加相应的不动产权利识别码）；同时要积极推进系统互联互通，实现自动编码、信息共享。单元一经设定，不得随意分割、合并或调整边界，依据有关审批文件、合同等材料依法依规调整的除外。单元代码变更的，应做好前后关联。

（二）严格地籍调查程序。各地要按照《地籍调查规程》等要求，统一技术标准，规范开展地籍调查，确保权属清楚、界址清晰、面积准确。权属调查是地籍调查的核心，应在全面查清权属状况、做好指界工作基础上，以权属调查确定的界址点、界址线为依据开展地籍测绘。土地权属来源不明确或实地界址不清晰的，要严格履行四邻指界程序。调查工作完成后，及时以宗地（宗海）为单位，编制不动产单元表。自然资源地籍调查成果，由所在地县级人民政府和相关部门组织核实。

（三）加强日常监督管理。各地要加强业务培训，督促指导地籍调查机构做好调查工作。当事人应自行委托地籍调查机构开展地籍调查，任何部门和个人不得指定或变相指定调查机构。政府出资开展地籍调查的，应按照政府采购规定选择地籍调查机构。自然资源主管部门和相关单位不得违规收取测绘费、配图费、落宗费等额外费用。建立健全地籍测绘投诉机制，妥善处理相关投诉。完善地籍调查机构工作质效评价机制，及时公示调查机构成果合格率、委托人满意度等信息，方便当事人选择调查机构。

四、严格审核地籍调查成果

（一）规范地籍调查成果。地籍调查成果包括地籍调查表、地籍调查报告、地籍图、不动产单元表等。地籍调查机构应严格落实调查人员自检、调查机构质检、委托方验收或确认等措施，对地籍调查成果质量负责。鼓励不动产登记代理人、注册测绘师参与地籍调查，对成果签字盖章。

（二）严格成果质量审核。按照“谁使用、谁负责”原则，确定地籍调查成果审核责任主体。其中，技术审查工作可明确专门技术单位负责，确保成果互认共享。统一成果审核要求，重点审核程序是否规范、成果是否完整、权利范围是否交叉重叠等，必要时应实地查看，确保成果质量。

五、加快建设地籍数据库

（一）分级建设地籍数据库。地籍数据库是国土空间基础信息平台的重要组成部分，主要存储地籍调查成果、确权登记结果等地籍数据。具备条件的，可结合统一不动产登记系统建设，建设省级统一地籍数据库，支持市县远程应用；也可以市县为主建设地籍数据库，归集形成省级地籍数据库。国家地籍数据库主要由各地地籍数据归集形成，并逐步建立实时接入为主、定期汇交为辅的地籍数据归集机制。地籍数据库可单独建设，也可采用物理分散、逻辑集中模式建设。强化网络和信息安全，实现地籍数据跨层级共享，推动地籍数据库与登记数据库同步，并与土地市场动态监测监管系统等相关业务系统互联互通。

（二）持续提升地籍数据完整性和覆盖度。各地应按照地籍数据库标准等要求，梳理整合各类地籍调查成果和确权登记结果，力争用3~5年时间建成较为完整的地籍数据库，实现图形、属性、档案等信息一体化管理，逐步形成全域覆盖、要素齐全的地籍图。对地籍图空白区，要结合工作需要，分类型、分区域、分阶段推进地籍调查全覆盖。探索运用实景三维中国建设成果，建设三维地籍数据库。

六、强化地籍数据共享应用和动态更新

（一）深化地籍数据共享应用。强化部门协作和业务协同，提升地籍数据共享应用能力。开展规划编制、审批、供地、登记、权益管理等工作时，应充分利用地籍数据核实权属状况和空间范围，提高工作效能。不动产单元代码应记载在土地出让合同、划拨决定书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、不动产登记簿证等材料中，实现“一码关联”，便利信息共享应用和查询追溯。充分利用地理信息公共服务平台（天地图）等，依法提供不动产自然状况、权利限制状况、地籍图等信息可视化查询服务。

（二）实现地籍数据动态更新。坚持“建用结合、以用促建”，建立健全“日常＋定期”更新机制，保持地籍数据现势性、准确性和权威性。地籍调查成果通过审核或验收后，及时纳入地籍数据库，确权登记结果实时同步至地籍数据库，实现动态更新。审批、供地等业务办理完成后，及时依据办理结果更新地籍数据。各地可结合国土调查、土地综合整治、城市更新等工作，以不动产变化频繁、交易活跃区域为重点，组织开展地籍数据批量更新。

各地要高度重视地籍工作，将其列入重点工作。省级自然资源主管部门要强化监督指导，并选择部分市县作为示范点，以点带面、示范引领。市县自然资源主管部门要加强统筹，明确任务分工，扎实有序推进工作。工作中遇到的重大问题，请及时报部。

自然资源部
2023年10月10日

自然资源部自然资源确权登记局负责人解读《自然资源部关于进一步做好地籍调查工作的通知》

近日，自然资源部印发《关于进一步做好地籍调查工作的通知》（以下简称《通知》），对充分认识新时代地籍工作的重要意义、健全地籍调查工作机制、规范开展地籍调查、严格审核地籍调查成果、加快建设地籍数据库、强化地籍数据共享应用和动态更新等工作，提出了明确要求。

《通知》出台基于怎样的背景？有哪些需要重点把握的内容？对此，自然资源部自然资源确权登记局负责人进行了解读。

出台背景

不动产统一登记制度实施以来，自然资源部相继出台了《关于做好不动产权籍调查工作的通知》（国土资发〔2015〕41号）、《关于规范不动产权籍调查有关工作的通知》（国土资厅函〔2017〕1272号）等文件。各地沿用原有各类不动产调查测绘技术标准，积极做好地籍调查（原权籍调查），有力支撑了确权登记及有关工作。

自然资源事业持续改革发展，对新时代地籍调查工作提出了新的更高要求。2021年修订的《土地管理法实施条例》第七条规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强地籍管理，建立健全地籍数据库。”实践中，各级自然资源主管部门积极推进业务融合、数据融合，地籍调查也需要在支撑好确权登记工作的同时，更好地服务于自然资源管理相关业务。对照新形势、新需求，现有的地籍调查工作还存在协同不够、成果沿用难等不足。同时，国土资发〔2015〕41号文件已经到期，也需要作出新的工作部署。法律制度、现实需求、政策衔接都要求我们加快制定出台新的地籍调查政策文件，《通知》应运而生。《通知》从5个方面作出系统部署，推动地籍调查工作创新发展，更好地支撑服务确权登记和自然资源管理。

准确把握地籍调查的内涵和意义

不动产统一登记前，地籍调查主要是针对土地开展的权属调查和地籍测绘。不动产统一登记后，顺应不动产内涵外延扩展的实际需求，国土资发〔2015〕41号文件使用了“不动产权籍调查”概念。为回归地籍本质，与国际接轨，《通知》明确将“权籍调查”恢复为“地籍调查”，定义为对土地、海域及其房屋、林木等定着物开展的权属调查和测绘工作。需要说明的是，按照调查对象分，地籍调查分为不动产地籍调查和自然资源地籍调查，两者有很多共性，也存在差异，《通知》主要聚焦不动产地籍调查，适当兼顾自然资源地籍调查。

地籍调查及地籍数据管理和应用，是新时代地籍工作的基础内容。新时代地籍工作，为自然资源主管部门履行“两统一”职责提供产权底板，为审批、供应等自然资源相关管理提供基础支撑，为明晰产权、定分止争、维护资源资产权益提供根本保障，为不动产安全交易和有序流转、构建高水平社会主义市场经济体制夯实产权基石，意义十分重大。

健全地籍调查工作机制

《通知》提出要健全地籍调查服务确权登记和自然资源管理的工作机制。一方面，明确自然资源审批、供应、登记等相关自然资源管理阶段应当如何开展地籍调查，如何应用地籍调查成果；另一方面，明确加强各环节调查作业协同衔接，特别强调已有地籍调查成果应当沿用，不得重复调查和测绘，以进一步提高工作效率，减轻当事人负担，优化营商环境。比如，鼓励、推广土地供应或用地审批确定宗地时，即按照统一技术标准，设定不动产单元（宗地）并编制单元代码，开展地籍调查获取宗地的界址、面积等地籍信息。后续无论是用途变更还是产权转移，只要不动产界址、范围没有发生变化，就可以一直沿用已有地籍调查成果，无须再开展调查。同时，《通知》提出按照“谁需要、谁组织”的原则，明确当事人和自然资源主管部门作为地籍调查主体的情形，其中对当事人负责地籍调查的，考虑到可能存在组织指界难等实际困难，明确自然资源主管部门要根据需要指导做好“四邻”指界等权属调查工作。

规范开展地籍调查

《通知》从规范单元设定与代码编制、严格地籍调查程序、加强日常监督管理三方面，对地籍调查规范化建设提出了明确要求。一是强调规范单元设定与代码编制。应依据规划、审批等材料，设定不动产单元或自然资源登记单元，编制单元代码，并一直沿用。单元一经设定，不得随意分割、合并或调整边界，单元代码变更的应做好前后关联。要积极推进系统联通和信息共享，建设用地供应时可利用土地市场动态监测监管系统的编码器编制不动产单元代码。二是要求严格地籍调查程序。按照《地籍调查规程》（GB/T 42547-2023）规范开展地籍调查，确保权属清楚、界址清晰、面积准确。强调权属调查是地籍调查的核心，应以权属调查确定的界址点、界址线为依据开展地籍测绘工作。三是要求加强日常监管，督促指导地籍调查机构规范做好地籍调查工作，杜绝违规收取配图费、落宗费等额外费用。要健全地籍测绘投诉机制，完善地籍调查机构工作质效评价机制，营造良好的市场环境。

严格审核地籍调查成果

地籍调查成果质量至关重要。《通知》明确，地籍调查机构和调查人员应对地籍调查成果质量负责，严格落实调查人员自检、调查机构质检、委托方验收或确认等措施。鼓励不动产登记代理人、注册测绘师参与地籍调查成果质量把关，发挥专业人才作用，保障地籍调查成果质量。按照“谁使用、谁负责”的原则，确定地籍调查成果审核责任主体，其中技术审查工作可由专门技术单位负责，以提高工作效率、避免重复审查。

加快建设地籍数据库

为落实《土地管理法实施条例》关于“建立健全地籍数据库”的规定，《通知》明确了地籍数据库内容，各地可根据当地实际，建设省级统一地籍数据库或以市县为主建设地籍数据库，归集建设国家地籍数据库。要求强化网络和信息安全，实现地籍数据库与登记数据库同步，推动与自然资源相关业务系统互联互通。

为夯实地籍工作基础，《通知》提出各地要加大数据整合建库力度，力争用3～5年时间建成较为完整的地籍数据库，实现图形、属性、档案等信息一体化管理，逐步形成全域覆盖、要素齐全的地籍图。推动运用实景三维中国建设成果，建设三维地籍数据库。

强化地籍数据共享应用和动态更新

《通知》要求强化部门协作和业务协同，加强地籍数据共享应用。在开展规划编制、审批、供地、登记、权益管理等自然资源相关工作时，应充分利用地籍数据核实权属状况和空间范围，以提高工作效能。强调应以不动产单元代码这一不动产的“身份证号码”作为标识码，串联起不动产使用和管理各环节的数据成果，实现“一码关联”，便利信息共享应用和查询追溯。充分利用地理信息公共服务平台（天地图）等，依法提供不动产自然状况、权利限制状况、地籍图等信息可视化查询服务。

《通知》要求坚持“建用结合、以用促建”，建立健全“日常＋定期”更新机制，实现地籍数据动态更新，确保地籍数据现势性、准确性和权威性。通过地籍数据共享应用和动态更新，真正实现“源于地籍、归于地籍”，助力自然资源事业高质量发展。