【摘要】本文旨在讨论加强邻里规划的重要性,它不仅能提高生活质量,同时也将促进弱势群体的社会融合,减少新的社会分异,促进生态可持续发展。实证研究对象是90年代以来的宁波市。文章第二部分对宁波市的发展做了简要回顾,重点集中在近年来的人口变化方面。人口统计数据的动态变化主要表现在来自全国外来人口的净迁入量上,其社会政策影响在第三部分中有所分析。接下来的两部分对邻里治理的新系统,即社区居民委员会进行了评述,作者认为这种新的地方自治基础设施对于解决上述生态可持续性、社会融合以及邻里尺度上的生活质量等问题提供了一种独特的机会。文章最后还探讨了邻里规划者如何依循这些方法致力于地方倡导,并论及这种新方法对于规划教育的影响。
“和谐社会必须建立在和谐城市之上。因此必须解决好城市中存在的社会问题。提上议事日程的社会问题……都和城市规划关系密切。城市规划中,必然要有一定的社会规划内容。这在欧美的城市规划中已经相当普遍地确立、展开了。”
——周干峙,中国城市规划学会理事长(2007)
1 引言
近年来,中国经济发展持续两位数的增长速度所导致的过热城市化及其各种后果,即使对于改革初期的先知先觉者们也始料未及。在这一波澜壮阔的快速发展过程中,物质规划只起着一小部分作用。当规划师们还在制定规划方案时,许多城市却一日千里、以指数式的速度发展【总体规划是基本规划工具,它为物质空间城市提供20年的发展蓝图。自2008年新的《城乡规划法》颁布后,城市地区开始被作为一个整体综合考虑。规划编制并经相关政府机构审批通过的周期一般为3~5年。在此期间,城市在物质空间和人口规模方面都在扩张,工业增长如雨后春笋,政府通常等不及规划师的指导就自作主张、仓促上马。改革开放以来,宁波第一个有效规划是在1986年批准通过,自此先后又做了三轮规划,但每次都是方案未定,城市发展已经物是人非了】。其结果令人既充满惊叹又颇有感触,虽然完工的建设项目不少,但这并未真正提高城市的效率,也没有使城市变得美丽,倒是引发了一系列新的问题。
在改革开放之初的上世纪80年代,空气和水污染尚未被视作问题。可是现在,随着中国各地出现的水资源短缺以及全球市场不断上涨的能源价格,环境污染已成为一个严峻的问题。就我们所知,应对这一问题的对策是生态的可持续性,或更具体地说,是可持续的发展。不过,问题在于,无人确切知道,要实现长期的可持续发展目标,我们究竟该具体做什么【参见昆斯特勒(Kunstler, 2006)。美国俄勒冈州的波特兰市,已经在城市层面上迈出长期可持续转型的第一步。参见《波特兰城2007》】。
中国经济两位数的增长速度之所以成为可能,与成千上万从农村到城市,特别是与到东部沿海城市打工的农民工密不可分。然而,这些新来的城市居民却被贴上了暂住劳工的标签。城市针对其住房、健康、教育、交通、综合福利等社会需求的供给微乎其微。我们认为这是一大失败,借用法国城市理论学家亨利?列菲伏尔(Henri Lefebvre)的话,就是外来人口及其家属的“城市权”未获承认。这种权利是指享有城市效用和资源、追求美好生活的平等权利。如果某一社会群体没有得到这一权利,就会产生不完全社会融合的问题【社会融合是社会排斥的反义词,这里指消除进入城市的弱势群体与城市社会之间的鸿沟,本文重点研究所谓暂住外来劳工及其家属的生活机会】。
经济增长使许多城市居民——那些有幸拥有城市户口的人——变成热衷的消费者。同时,它也使城市彻头彻尾地改变了。城市中心区重建时,老的邻里遭到破坏,而城市边缘区则成了“新兴城镇”。农田转化为高层住宅、高教校园、工业园区、移民宿舍区、“城中村”、超级购物中心、仓储区、飞机场、娱乐公园,无人去思考它们之间有什么关联,在这种无节制的增长中它们又将何去何从?上班族每天穿梭于拥塞的公路上简直就是一大挑战,车一旦卡在路上,时间也就仿佛不值钱了。这一现象已构成发展“宜居城市”或提高生活质量的拦路虎。但是,高品质的生活其实并非在沃尔玛或家乐福里购买得到。它必须从城市生活的微观结构出发,特别是基于邻里的小空间,通过以人为本、心灵手巧的规划才能实现。
本文旨在讨论加强邻里规划的重要性,它不仅能提高生活质量,同时也将促进弱势群体的社会融合,减少新的社会分异,促进生态可持续发展。我们将以宁波市为案例,讨论其上世纪90年代以来所经历的诸多变迁。显然,我们对这个浙江省第二大城市的发展还知之甚少,对其数百个邻里的了解更多的是未知数。要弄清这些发展,我们完全可以制定一个长长的研究议程。但当务之急是邻里规划及其实践。
在接下来的第二部分中,我们将对宁波市的发展做一个简要回顾,重点放在近年来的人口统计变化方面。人口统计数据最有力的方面是来自中国包括浙江省内的外来人口的净迁入量,其社会政策影响将在第三部分中进行分析。在第四和第五部分中,我们将确定邻里治理的新系统,即中央政府在全国范围内所推行的社区居民委员会模式,并认为这种新的地方自治基础设施对于解决上述生态可持续性、社会融合以及重要的邻里尺度上的生活质量等问题提供了一种独特的机会。文章最后还探讨了邻里规划者如何依循这些方法致力于地方倡导,并论及这种新方法对于规划教育的影响。
2 1990年以来宁波城市发展
作为副省级城市的宁波建立于唐代,位于奉化江、余姚江和甬江三江交汇处,距离出海口大约18公里。一千多年以来,宁波港作为重要的国际贸易口岸和商业中心,与朝鲜、日本以及中国其他地区有着频繁的贸易往来关系。宁波虽然早在1843年就开始成为西方国家的贸易通商口岸,但不久之后,上海凭借其更有利的地理位置超过宁波,一跃而成为中国最大的工业中心和全国现代化中心。今天,宁波、上海以及省会城市杭州共同组成了长三角地区的金三角。新近完工并投入运营的杭州湾跨海大桥,总长36公里,双向6车道,连接宁波和上海,无疑将促进这两个城市的经济快速发展(图1)【宁波市辖六区(海曙、江东、江北、镇海、北仑、鄞州),三个县级市(余姚、慈溪和奉化)以及两个县(宁海、象山),陆上总面积9816平方公里】。
图1 上海、杭州、宁波组成的金三角
2006年,宁波这个高速发展的城市共有人口833万,其中包括560万常住居民和273万在官方登记注册的移民。持有城市户口的居民(189万)大约占1/3,而其他371万居民则为农业户口(表1)。
表1 1990—2006年宁波城市居民数量变化
这些粗略的统计基准为我们提供了观察宁波新型社会分层的视角,其量度可以根据人们进入城市的相对难易程度来决定【“城市权”指特定社会团体享受城市提供的资源改善自身生活的权利。这一说明基于阿玛蒂亚?森(Sen, 2000)】。金字塔顶上1/5的上层人口享受着市民户口待遇,在住房、教育和医疗卫生上都有政策优惠。农村户口居民占总人口的44%。所谓农村户口,并不意味着从事农业。实际上,他们中大部分以前是农民,其收入的主要来源来自房屋出租、集体企业股份盈利以及小个体企业经营等。273万所谓的暂住人口,是指在公安部门登记注册过的社会地位较低的群体,大约占总人口的1/3。虽然许多本地人称他们为“外来人口”,但实际上这些人只是“暂时”移民。他们虽然户口在其他地区,但却在宁波养家糊口。90%以上的移民来自农村并持有农村户口。
在他们之下还有第四个实际上看不见的社会群体,他们没有登记注册,统称为“流动人口”。大多在非正规部门从事一些勉强维生的工作,其生产“价值”不在官方统计范围之内。这部分人口数量不稳定,但有人估计大约有50万,占总人口数量的6%左右【与“流动人口”对应的美语叫做未登记注册劳工(undocumented workers),在美国的未登记注册劳工估计大约有1200万之多。在美国,他们的存在在政治上是有争议的。然而长期以来,大多的未登记注册劳工通过国会法案得到了合法承认并予以颁发永久性居住许可】。
表1不光统计了2006年宁波市的人口情况,而且也反映了过去16年间人口数量的变化。从中可以看出:
——常住人口数量仅增加了8.9%,而总人口(不包括流动人口)的数量增加了28.7%,是常住人口数量增加比例的3倍;
——持城市户口的居民数量增加了80%,农村户口居民数量则从1990年的409万下降到2006年的371万【城市户口持有者的增加从根源上讲是两个过程的结果:一是集体土地转为国有土地时,村庄并入城市的结果;其次是地方政府将农业人口转化为非农业人口(农转非)的结果】,这一下降趋势还在持续;
——暂住人口数量增加最快,从1990年的133万增加到2006年的273万,增长了一倍多【在后文中将发现,273万的总人口数实际上是严重低估了的数字】。
将人口数量的变化与人均GDP变化联系在一起就更能反映这一地区经济的高速增长。1990年的人均收入为2777元人民币,16年后上升到51460元【见《2006年宁波市国民经济和社会发展统计公报》。此处的人均指标中的人口数量不包括暂住移民】。收入水平的显著跳跃式增长主要是由于区域产业结构变化造成的。从表2可以看出,第一产业(以渔业和农业为主)比例急剧下降,从20.8%下降到4.8%,几乎到了极限水平;第二产业比例(制造业和建材)变化不大,基本维持在55.0%的水平,以后估计会有所下降;第三产业(主要是各种服务行业,包括政府部门、医疗卫生、教育、商业和人力资源服务等)则飞速发展,从22.4%跃升到40.0%,今后有可能还会持续增长。
表2 1978—2006年国内生产总值(GDP)结构变化(%)
就业结构的数据来自于2004年,显然已经过时。但其中的变化却能清楚反映这一地区产业结构的变化【数据来源是《宁波市经济普查年鉴2004》】。当时,仅8.3%的就业人口集中在集体企业,而超过半数的就业人口则在近50000个民营企业从业,这些企业大多是中小型规模,平均职工数量为31人。根据大量有关中国投资方面的英文文献来看,宁波工业资本总量中3/4来自国内,而非外资。由此可以推断:宁波是一个很少见的企业家创新型城市地区。
3 民工问题
从经济发展角度来看,宁波地区经济增量的大幅度扩张可以归因于宁波的民营企业家以及他们敢于创新、敢冒风险并不断盘活资本的精神。但同样重要甚至从公平角度说,更重要的一个因素是成千上万背井离乡到此务工的民工和他们的家庭。他们的情况虽然与前者不同,却同样引人注目。
我们之所以关注民工问题,其中一个原因是,在民工与当地享受各种优惠政策的本地人之间存在着一个显著的社会分界线。民工不仅被视为临时的外来者来此短期居住,因而成为潜在的社会不稳定因素,同时他们也是中国城市中最被边缘化和最受排挤的贫困阶层【来自农村的暂住劳工通常保留着他们的农业户口,从而使他们没有资格享受城市户口持有者所享受的“城市权”。正如我们所看到的,户籍管理制度已下放给了地方权力机关,尽管近年来户籍制度进行了改革,但获得完全城市特权的移民人数依然只是少数。正如陈锦荣(Chan, Kam Wing)和白金汉(Buckingham)(2008)在一篇非常谨慎的报道文章中所指出的:“户籍制度继续成为阻止中国农业人口定居城市的主要障碍并维持着‘城乡隔离’的局面。王飞凌在2004年做的系统评估被‘采纳和调整’,但四年后,旧的体制依然表现出‘存活并运行良好”。中国俗语‘雷声大,雨点小’恰当地描述了这一轮户籍制度改革的状况”】。然而,他们仍然大规模一如既往地涌向城市。据统计,每年来宁波的民工数量增长速度已经赶上上海【迁入宁波的中国劳工的命运在许多方面与二战后帮助德国重建的土耳其“客籍劳工”(guest workers)有相似之处:他们曾经并一直都非常勤劳,实际上他们中大多数已经成为现代市民,但他们的存在依然只是勉强地被容忍,并没有被当地居民接受而数量加速增长(Sassen, 1999)】。
截至2007年底,宁波登记在册的外来移民数量高达341万人,较上年增加68万,是上年年平均移民迁入量的两倍。这一超常增加的部分原因可以解释为,宁波附近靠杭州湾大桥一端的工业城市慈溪对无证务工人员的合法化措施。如果这样的话,那么从2000年到2006年,宁波市暂住与常住人口的比例则直线上升,从14:100上升到59:100。
这些移民是些什么人?他们来干什么?他们如何生存?他们的生活质量到底怎么样?从宁波市城市调查队发布的2005年1%抽样调查可以得到部分答案(<http://www.nbstats.gov.cn/read/20070821/23813.aspx>)。他们几乎都来自三个相邻省份(浙江、安徽和江苏)以及四川农村地区。男性占绝大多数,年龄结构在15~44岁之间,他们通常受教育程度不超过初中水平。但从移民人口总数来看,10%的人口为儿童。
调查显示15.5万民工子女是在校学生,这显然对宁波现有的学校体制构成了巨大挑战。相对较低的受教育程度加之从业经验的缺乏,使大多民工只能从事于制造业、建筑业以及低端服务部门。他们的工作岗位相对稳定,在过去两年或更长时间里,超过半数的工人从事同一工种。但另一方面,令人吃惊的是27%的人口住在城乡结合部的移民村里,他们中有许多是妇女,没有工作,通常在家照看小孩。
然而,有稳定工作的移民生活条件也很差,他们平均每周工作57小时,每月平均收入仅1024元,相当于每小时4.49元。由于收入很低,大多民工难以支付月租超过200~300元的本地村民出租房。他们的居住条件极端恶劣,房间里没有卫生和供水设施【一些较大的公司提供给员工宿舍,8~10人一个房间。这些宿舍至少在每层楼上有公共厕所和自来水】。即便如此,大多移民还是省吃俭用,平均下来每年能节省出2893元寄送回家,相当于打工收入的1/4。
调查发现,绝大多数民工(82%)被雇用是没有签订劳动合同的。他们每周工作近60小时,没有周末,没有工伤补助,没有带工资的节假日,没有产休假,没有住房补助,所有这些法定权利他们都没有。2005年的调查还发现一个残酷的事实,即所有被调查对象都受到过工资克扣和剥削。尽管劳动法不允许这样,但这种现象普遍存在。
几乎所有民工的生活都不容乐观,他们的业余生活贫乏,仅仅局限于看电视、读报纸或散散步。作为一个社会群体,他们受到歧视和敌对。2/3的受访者觉得自己孤单寂寞、压力巨大。虽然他们年龄结构偏轻,但82%的受访者经常抱怨工作繁重,体力不支。总体看来,我们可以断定,宁波的民工缺乏社会权利,工作没有制度保障,居住卫生条件很差。他们与相对富裕的社会群体为邻,深感社会的不公。21世纪初,中国的阶层分化如此极端,以至于政府不能再坐视其发展下去,提出建立“和谐社会”的理念。
改变这一状况的最初举措是在2000年,宁波在奉化进行试点,开放对民工的限制。在满足一定条件后(凡在建成区内拥有合法固定住所【指拥有房屋所有权或单位住房使用权】、且具有稳定职业或生活来源)允许他们获得城市户口。在这一政策出台的第一年,有13000名民工将他们的农村户口转成了奉化市的城市户口。事实上,这一政策很受欢迎,以至于在宁波市也开始进行实施,不过门槛条件要求更严些【这项政策于2007年9月被叫停】。
2006年9月,浙江省政府正式宣布废除暂住人口的划分,拟定在工业城市慈溪(174万人口,宁波下属的县级市)试点改革,推出针对帮助三类民工进入城市的所谓绿卡(居住证)制度【慈溪户口改革方案于2007年7月起实施,居住证制度参见《关于印发慈溪市居住证制度改革实施意见的通知》】。
凡年龄超过16周岁并在慈溪居住30天以上的外来务工人员均可得到临时居住证。持该证件者可以享受一些基本权利如医疗保险、失业保险以及免费就业咨询等。要获得居住证必须符合六个条件:包括在慈溪居住1年以上,有稳定工作和固定住所,初中以上学历,或具有初级工(五级)以上国家职业资格;到法定退休年龄,至少可缴纳职工养老保险费满15年(含已参保缴费年限);以及由公安部门出具的无犯罪记录。持有这一证件的民工除了享受临时居住证的优惠外,还可以租住由政府出资建造的小区住房、子女在当地就学、参与评定职工表现、参加地方选举等权利。最后还有一类专业人员居住证,获得此证除了要满足普通居住证的条件外,还必须满足下述条件之一:具有高中(中专、职高)以上学历,且具有中级工(四级)以上国家职业资格;具有大专以上学历(含国家承认的各类成人教育学历);具有高级工(三级)以上国家职业资格;具有初级以上专业技术职务任职资格;任本市规模企业中层以上领导职务满5年;个人获得本市操作能手、劳动模范等市级以上各类先进荣誉称号;个人拥有各类专利技术等市级以上各类技术创新成果;个人当选为本市各级党代表、人大代表、政协委员;市政府规定的其他情形【中国人民政治协商会议是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是中国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式】。专业人员居住证持有者除享受普通居住证的各种优惠外,还可以享受新农村合作医疗项目,子女在全民制义务教育学校的就学,享受在政府出资建造的小区住房优惠房租,享受特殊人才购房优惠待遇,根据本人意愿,在慈溪居住5年以上可以转成城市居民户口。
在这一政策实施的第一年,慈溪政府发放了79.6万个临时居住证,41.2万个普通居住证和2.7万个特殊居住证,共计123万人(宁波日报, 2008)。绿卡制度显然是过去排斥性制度的一种改进。但新的政策同样也要求政府拿出一些举措,特别是住房建设方面。
2006年,宁波市政府提出加大住房建设规模,使350万农民工中一小部分人口及其家属在宁波市有了住房。第一阶段是建设100万平方米的职工宿舍,能满足大约25万民工的需求,平均每人住房面积4平方米。在北仑区,每个农民工住宅区要求配有一个农民工子弟小学、小区管理设施、医疗卫生设施以及一个农贸市场【宁波市北仑区的外来人口住房有三种类型:单身集体宿舍(21平方米6人间,月租320元),家庭型宿舍(17平方米4人间,月租320元),带卫生间的公寓(25平方米,月租500元)】。但是,在所有这些案例中,农民工居住区都如同城市中的飞地一样,其建设和物业管理则由相关街道办事处来负责。
宁波奉化的“立邦村”比较生动地说明这种城市飞地模式(Human Rights Magazine, 2007)。立邦村是一个外来人口密集居住的社区,占地3.3公顷,共容纳3000多名民工,其社区居民居委会是由民工自己选举产生的。区内有四幢宿舍楼,各种设施如图书室、健身房、网吧、邮局、餐馆以及小吃店等一应俱全。立邦村由奉化市西邬镇政府和当地民营企业出资共建,以低廉的价格提供给农民工。房租每月仅25元,社区集体食堂用餐每月150元【月租250元的单人间数量有限。此外,公司还收取每月平均12元左右的水电费】。尽管建设并管理此区的立邦有限责任公司一直亏本经营,但他们最终还是希望通过出租附近的商业空间来获得盈利。正是由于立邦村居民委员会是由民工自己选举产生的【尽管为移民服务特别设立的社区居委会被奉为一种模式,但立邦村在许多方面具有特殊性。它起源于一个代表该区域许多小型工作单位的家委会。其建立的法律基础是中国民政部颁发的社区居委会组织法。立邦村社区可谓开创性地探索了一条解决棘手问题的方法。大多本地农村人不欢迎民工,尽管民工与当地村民的个人福祉密切相关(民工是租金的支付者,他们经常光顾地方商店)。住在新宿舍的移民,成了不居住在村庄的村民,同时又是不拥有城市户口的城市社区居民。他们无法参与农村社区的政治生活,同时也无权享受城市居民应该享有的某些正常的市民权利,如参加社区居委会的选举并从他们自己当中选出委员】,该委员会建立以来,就表现得主动积极,通过开展各种倡议活动,为社区居民排忧解难。
在浙江省的其他地区,为了满足1600万外来务工人员的居住需求,各地都努力推出各种举措,提高和改善新移民的居住条件。然而,在可预见的未来,能住上这样宿舍的民工只是不断增加的暂住人口数量的很小部分,其他大部分还将继续在前文提到的条件简陋房屋中居住。值得注意的是,农民工所面临的问题远远不止在城乡结合部的城中村里找到一个可居住的房屋。不过,地方政府的居委会组织还没有足够能力来有效解决农民工遇到的各种问题,关于这一点,下一部分将有分析论述。下面要谈到的慈溪乌塘新村和谐促进会的故事也许能提供一些有意义的参考,这是为数不多的当地村民与外来移民为共同的目标而联合起来的宁波案例之一。
乌塘新村共有3100名民工,与其比邻的当地村民有600人,两者比例基本上是5:1。2006年4月,70多个当地居民与民工为了解决诸如就业、子女入学、个人纠纷等问题,合作成立了这个名为“和谐促进会”的非政府组织。村党支部书记任这个组织的负责人,一名民工被推选作为其副手。慈溪市政府很欢迎这样的合作共建理念并在全市推广这一模式。现在全市有338个这样的“和谐促进会”,会员总数达3万人。虽然人数还不是很多,但这一模式很受欢迎。目前已有一位民工被推选为省人大代表,他建议在全国推广这一模式。至于“和谐促进会”这种模式在多大程度上能实现外来移民与当地社区融合的目标,我们将拭目以待。
未来,城市的发展要兼顾生态可持续性、社会融合以及高生活品质三个目标(前文提到),这种自组织模式为探讨邻里在未来城市建设中所扮演的角色起了良好的导引作用。截至目前,我们讨论的城市策略大多集中在中央层面,比如户口制度改革和移民住房问题等。我们认为,只有通过对邻里这个社会再生产和居民日常生活层面的规划干预,才能实现可持续性、社会融合和宜居性的三大目标。社区居委会这种组织正当其时,它可以为规划干预政策提供一种制度架构。
4 邻里治理的基础设施
世纪之交,中国各地都在探索不同的社区建设模式,国务院签署了关于在全国推行社区建设的民政部备忘录。在这个文件中,国家民政部将社区定义为“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体【中文“社区”这个词是近年来新造的词,并没有精确的英语词语与之对应。一种可能的但不完全正确的英文翻译是“neighborhood community”,然而英语“community”并不能正确反映中文表达“社会生活共同体”,这里强调的是其形容词“共同”。至于定义中的“……聚居在一定地域范围内”,则英语“neighborhood”(邻里)可能是个恰当的翻译。但是在中国,民政部备忘录中邻里的定义是由国家官方机构规定的,英语中的neighborhood则意味着一个边界不明确的地域中日常邻里之间主观和经常发生的共享情感。中文“社区”的一个更为准确的翻译可能是“官方组织的邻里”,也许假以时日它能发展成为有凝聚力的“社区”(community)。既然社区这个词在中国已经得到广泛应用,而且经常与它的官方应用无关,这个宽松而多目标的名词“community”可能成为一个理性的英语翻译。在本文中,我们选用了它的中文表达方式】”。目前,中国13亿人口中有43%居住在城市中,而城市中的大多数居民生活在社区居民委员会管辖的范围内【居民委员会是隐身于中国宪法中的自治草根组织。正规地说,社区居民委员会是旧有的、改革开放以前的居民委员会改制后的形式,其管辖权有所扩大,管辖户数为1000~4000户,工作人员职业化,创建了公众选举的管理委员会制度,为了加强邻里自治,社区建设提供给居民(大多是贫困者和老年人)一系列社会服务,维持公共秩序,帮助解决地方冲突,培育社会主义精神,保持与政府的合作。新的社区边界与现存的单位大院相应,单位大院是有边界的居住综合体(小区),或者是一个被主要大街分割的城市街区(参见Shieh & Friedmann, 2008,同时参见Bray, 2006)】。居委会通常规模不大,由5~7人组成,其工资由相关的街道委员会来支付。由于居委会人员少,任务多,许多事物还得有赖于义工协助【2007年,宁波的350个社区中涌现出67万志愿者,他们义务服务时间多达2200万小时。其中有三分之一的志愿者是暂住移民】。
备忘录要求社区委员会发挥各种积极能动性,成立各种民办非企业型的非营利组织,进行社会服务,包括关照老人群体和下岗工人。这种自助方式在中国农村传统历史悠久,如今在一些新的邻里中也开始落地生根。截至2005年,国家民政部统计在册的民非企业共有15万个,其数量还在稳步上升。民非企业类型包括各种社会服务机构如教育、医疗卫生、科技、民事,很多是专为邻里层面进行服务的。
国务院将社区居委会建设作为国家的优先发展目标。早在20世纪90年代初,中国经济发展进入了新一轮的过热发展,这一方面引发了大量的农民进城务工潮流,另一方面城市化发展速度过快,不断超越地方政府所制订的城市总体规划纲要。北京市曾经以单位体制形式对市民的社会福利进行行政管理。但一辈子的铁饭碗制度已成为过去,工人们分散居住在城市各处的居民区中,距离工作岗位较远。而城市形态也在不断推陈出新,使中心变成了办公和奢侈购物中心的场所,外围由多层郊区聚落圈层环绕,一直延伸到广大农村。每天都有成千上万的通勤人口穿梭于居住地与工作地之间。高层公寓楼代替了低密度的城市居住区,于是急需一种新的基层管理模式进一步增强复杂成分人口的社会凝聚力。农民生活在他们的集体土地上,民工住集体宿舍,中产阶级市民住在公寓式塔楼里,精英阶层则住在独立地带的别墅里。对于这种史无前例的城市发展,最大的挑战无疑来自城市与乡村交叠的新兴城乡结合部地区。民政部的主要职责恰好涉及地方治理,应运而生的是一种与被重新激活的居委会相关联的扩大了的邻里单位,简单地说就是社区。在中国共产党的领导下,社区建设着眼于通过提供各种社会服务和振兴社会主义精神,加强街道层面以下的地方行政管理能力。
宁波市政府制定了10年的社区建设计划,到2007年,有350个城市社区已投入运营【宁波市社区建设的过程可以分为三个阶段。第一阶段集中在物质设施建设方面,如包括办公室、图书馆、为文化体育活动提供服务的多功能用房等在内的社区邻里中心的建设。第二阶段是新型自治制度建立的阶段,如地方党支部,居委会、居民代表大会、社区协商联合会、专业人员雇佣、在普选机制下的社区居委会委员直选。第三阶段集中在有效地方治理的能力构建方面,包括对就职于社区居民委员会的社工进行专门培训,由总部在北京的一家不以营利为目的非政府组织“灿雨石社区参与行动”组织的参与式治理培训,详情参见http://www.communityaction.org.cn.】。另外,全市已经完成社区布局规划方案,方案规定每个社区必须具备文化、医疗、社会福利设施、商业服务网络以及必备的基础设施等。为落实这一规划,宁波市海曙区还设计了10分钟服务区(以步行尺度空间为标准),这一模式开始在全市范围得到推广。但就我们所知,真正不折不扣落实这一计划的社区还没有。所以,布局规划方案目前仍是一个抽象的空间概念,这更多是规划官僚们无视活生生多样化的现实,对未来城市分级服务设施制度的理想化设想。另外,这一规划只是为当地居民着想,他们忽视了一个事实,即这个城市还居住着数量上超过当地居民的350万移民人口【建立移民飞地的地方(事实上,只有少数这样的地方存在)希望移民能形成自己的社区自治组织。在宁波,这个策略被称为“外来人口管理外来人口”,它是基于居委会组织法建立起来的。这个策略引发了城市社区与移民社区之间关系的问题,特别是城市社区和整个移民人口之间的问题。在宁波,城市社区居委会针对移民的职责局限在计划生育和登记人口健康保险方面。没有人试图将他们融入其身处的更为广泛的“社区”,因为在大众眼中,移民只不过是过客而非永久居民!】。有效的邻里规划将致力于激发社区居民的创造能动性,我们需要的是协同式规划,而非简单的社区建设布局规划。从全世界来看,邻里尺度是全世界城市的共同特征。尽管目前互联网用户和远程通讯发展速度迅猛,但邻里却更有利于人们面对面交流,分享共有空间并获得一种地方认同感。邻里除了其规模较小外,其形式也千差万别。有些邻里可以增强社会的凝聚力,有些则不能;有些表现为社会的异质化,有些则表现为同质化;有些通过共同努力营造适宜居住的社区,有些则组织涣散,人际关系支离破碎;有些富人较多,有些则穷人较多。
社区居委会是邻里治理的制度构架,但至少在目前,居委会及成员还面临着大量难以克服的挑战。要想实现其最初被赋予的一些职能,如福利服务、社区安全、纠纷协调和基层管理,以及将草根与政府最基层管理组织(街道)联系起来,我们还必须重新审视当前那些相对贫瘠的邻里规划方法,它们仍在沿用设施布局和详细土地利用规划的手法。
5 中国邻里规划的新途径
一些学者主张社区居委会治理取代单位制的封闭社区。在上世纪90年代初,思考邻里组织的民政部官员就曾这样认为。但是在十几年之后的今天看来,将邻里看作“封闭社区”的想法是站不住脚的。工作和居住不再像从前那样集中在单位空间,至少宁波属于这种情况。这里的中小型私营企业发展极为迅速,其数量已远远超过国有企业,这些企业不可能像过去的单位那样提供完整的社会服务。更重要的是,人的流动性在增加,这不仅表现在垂直方向上(社会阶层之间),也表现在水平方向上(空间);从新精英阶层的高级别墅到拥挤的外来人口宿舍,新的社会阶层分异鲜明地呈现在城市空间地图上。城市不断向外扩张,被吞噬的乡村变为城中村,并逐步被融入到无所不包的城市网络中(Tian, 2008)。数以百万计的人迁离故土家园,因为正在进行的空间重构而另择居所或被迫搬家。社区居委会治理推行的结果是,所有的城市居民目前都生活在过去由政府划定界限的社区邻里中。在中国共产党的领导下,当地居民享受政治自治,他们在一定程度上可以为自己的社区生活当家作主【社区居委会相对自治的问题尚未解决(Kojima & Kokubun, 2002)。争论双方都持有力论据,特别是针对在当地居民管理过程中中国共产党扮演什么样角色的问题。从争论最终达到的平衡点来看是有利于社区自治的】。挑战在于:怎样应用现存的社区居委会治理软件设施,使城市逐步达到生态可持续发展、社会融合、人人享有高品质生活的目标。而更大的挑战是,规划师可能在这个过程中起到什么样的作用?
我们认为,第一步应帮助当地社区居民开展针对本邻里的自我研究(self-study),发现其优势并依据可持续城市发展的三个目标找出存在的主要问题。当然每个邻里会得到不同的研究结果,但他们在调查研究中,应考虑以下几个方面:
社会融合:在避免新的阶层分异,加强公平进入城市方面需要做些什么?现存的学校、卫生、交通和娱乐服务是否足以避免加深阶层分化?即一边是受到良好教育的、拥有良好福利和住房的中产阶级;另一边是普遍缺少教育、福利和住房的手工劳动阶层。浙江省和宁波市已经采取了一些措施缓解目前的城市服务设施短缺问题,如上文中已经提及的慈溪市绿卡制度,同时省政府也决定在今后若干年里为分布在全省范围内的1600万外来人口新建大量宿舍。然而还有一些问题没有得到解决:这些新的住宅应当如何布局?立邦村案例是否为此提供了一种可行的模式?或者应当推行混合居住项目?在提供住宅方面,公私合作有哪些可能性?
生态可持续发展:我们在唤起当地居民对影响邻里生活的环境问题更多关注方面做了哪些工作?邻里尺度上的环境会引起那些实际问题?诸如步行通道(人行道)、减少噪声、种植树木、固体废物的循环利用、低耗能照明、混合土地使用、与地方商业部门和单位共同减少或消除空气和水污染?是否可以与街道办事处一起,在就业创造上实行交互式的社区合作,使更多的工作处于步行范围或自行车交通距离内?鼓励推行的10分钟服务圈,为城市边缘区社区创造一个更加步行化的生活环境,减少上下班通勤时间,宁波无疑是这些举措的先行者。
宜居性或生活品质:我们应当探究如何创造一个适宜人居住的邻里:是否有充足的公园、游戏场地和体育设施等打破阶层分别的“碰面场所”?有没有茶室或者其他供退休老人消闲社交的场所?有哪些措施可以促进街道节庆活动的发生?邻里美化有哪些可能的途径?学校设施是否能在没课的时候提供给公众使用?如何加强对重要邻里事件和认同感的集体记忆?如何促进戏剧、讲故事、跳舞、诗歌朗诵比赛等文化活动?如何激发当地有创造力的人才?
邻里自我研究将导致项目的产生,并且可以根据项目是否紧急,是否需要在不久的未来得到实施,以及是否可以推迟一段时间来确定项目的优先次序【社区自我学习的通常做法参见福雷斯特(Forester, 2008)对托尼?吉卜森的长篇采访,托尼?吉卜森(Tony Gibson, 英国人)是“真实规划”(Planning for Real)的创始人】。优先项目的清单可以被提交到街道及街道以上行政管理机构批准实施【设想采用“参与式预算”方式,这种模式在上世纪90年代首次被用于巴西的阿雷格里港城(city of Porto Alegre)。后来世界各地的许多城市都采纳了这一模式并形成多种不同的地方变化形式。有关最早的巴西模式的描述参见阿伯斯(Abers, 2000)。关于欧洲经验辛拖玛、海茨伯格以及瑞克(Sintomer, Herzberg, &R?cke, 2008)有所分析,宁波在社区建设过程中也采用了这种模式,首先在海曙区的两个街道推行一种称为“参与式治理”的方法,这种方法专门集中于社会福利项目,而非我们这里提出的更为全面的可持续邻里发展(Young, 2006)】。然而,致力于自我研究需要外界的帮助,这就为一种新型规划师开启了机会之门,中国大陆目前还没有这种规划师,社区规划师的任务是作为专业人士指导社区邻里走可持续发展之路。
我们应当如何界定这种规划师呢?无论性别如何,一个社区规划师,或者更准确地说一个社会规划者,应当具有良好的人际交往能力,也就是说一种与普通百姓平等交谈的能力,一种能融入邻里研究(不间断过程)的能力,一种能在项目优先决策中取得共识的能力【陈芳在对于这个段落的评论中写道:“社区规划师必须采取一种做事情的新方式。更为重要的是他们必须采用一种新的存在和观察方法。他们要对周边的复杂事物有深入的理解,以便及时发现他人明显的问题所在。他们达到自己目标的方式应当是努力融入人们的心灵和精神中去。你无法强迫什么人参与到深入的自我研究圈子,人们只可能自愿选择加入到这样的学习中来。这正是为什么社会实践有如此大的潜在力量但又难以捉摸的原因。”】。此外,一个社区规划师应当具备一系列技能,包括对生态可持续发展本质的掌握,组织小组讨论和大型会议的技巧,能很好理解物质规划的原则,懂得政府机关运作的方式,同时具备城市系统及其动力机制的牢固知识。
如果要实施的话,社区规划师应在街道级或者最好区级层面设立自己的办公室,他们将凭着学识与经验获取工资。他们的工作是直接进入社区,然而,社区更期望他们能花更多的时间参加当地的居民会议。他们的作用是激发、建议、协助社区自我研究计划,并帮助确立有助于邻里沿着三个可持续发展方向发展的优先项目。他们也致力于协调项目实施与政府机关、地方企事业单位、私营企业以及开发商的关系,帮助邻里履行其职责。
6 结语:走向社会规划
在过去的15年中,中国已经走出了最初的只关注经济增长的阶段,进入到一个更为复杂的发展时期。在持续的转型过程中,经济增长依然处于中心地位,尽管对知识产业和高级服务业来说这种局面或多或少已经有所改变,但是,伴随着人们认知的日益增长,这种改变正在发生。如果“和谐”社会真的到来了,那么其他一些价值观念也应当得到重视。这里的价值观念指的是社会融合、生态可持续性以及更加宜居的城市。在宁波研究中,我们强调了民工的重要性,他们虽然是“暂住人口”,却占据这座繁华大城市人口比例的40%,没有他们的献身,宁波作为上海“双子城”的发展就不可能发生。350万临时工的工作和生活条件恶劣,他们中的大多数依然被排除在总人口以外,处于非正规的生存状态。长期无法满足他们的工作和生活条件(属于社会融合问题)可能会产生两个阶层,一个阶层作为正式公民与城市融为一体,另一个阶层则不然——它将是一个中国的圣保罗,饱受犯罪、社会关系紧张与恐惧的苦恼。
需要进一步指出的是中国所有的城市已经建立起来的新的地方治理结构——社区居委会,它的职责是推行社会福利服务、保持公共秩序并构建社区的社会凝聚力,可以当作一种制度框架,在邻里水平上谋求更为全面的发展【严格地说,社区居民委员会并非新生事物,但是它们的规模、组织和职权确实有效地构建了一个新的地方治理的制度基础,保持社区居民委员会的旧称的做法看来似乎有点“旧瓶装新酒”的味道】。我们分析了被重构的居民委员会作为一种群众自治组织,要求在中国共产党的领导下,由当地市民通过直选直接控制(包括那些慈溪绿卡制度试行中居住在社区里并持有居住证的民工)。转向包括社会融合、生态可持续和生活品质三个目标在内的可持续发展不仅需要邻里内的国有企事业单位和私营公司(他们当中的一些组织成为商业业主联合会的形式)的支持,更重要的是,也需要政府、特别是住房与城乡建设部的支持,建设部应创立社会规划师这种新的规划师类型,他们将直接与社区居委会合作,深入致力于邻里的改善。
在某些读者看来,选择社区居委会作为可持续邻里发展的载体可能是有问题的。社区居委会的公众形象是一个主要致力于社会福利问题的薄弱组织,它们缺乏满足可持续邻里发展要求的必要条件。此外,正如张庭伟指出的,一种倚赖公司业主联合会或住房业主联合会的积极行动正在成长,它们负责解决社区安全、卫生和环境保护方面的问题。这些联合会的成员相对丰富多元,与当地社区居委会相比,他们表现出相对较强的能力,迫使地方政府承担邻里改善任务。
然而显著的区别在于,公司业主联合会或住房业主联合会既非独立实体也未在民政部注册过,而社区居委会则是合法的公民自治组织,受宪法保护,因此被视作催生积极社区变迁的合宜机构。不断升级和加强的社区居委会将作为最合适的机构对包括社会服务配置和社会矛盾调解在内的全面社区发展负责。社区居委会可以被授权作为公司业主联合会或住房业主联合会、民非以及邻里中的其他社会企业的官方联络点。这样一来,提供专业规划指导就变得十分重要。
规划在中国通常被理解为一种设计职业,其任务是编写指导城乡物质发展的规划文本。与之形成对比的是,新型社区规划师或者社会规划师将不再像从前一样把精力集中在设计上,而是致力于与社区居委会以及当地的志愿者合作并参与到邻里的自我研究过程中。这个不断进行的过程将明确邻里的优势与劣势,提出项目建议,确定优先项目并寻找实施方法。邻里发展过程必须是协同式的,扮演核心角色的社会规划师应当具有良好的个人素质,确保他们不以高高在上的态度去实践那些设计师同行们所没有的技能,如与缺乏大学教育素质的市民小组一起工作,围绕积极行动建立共识,确保每个人的声音都能被听到,激发人们参与集体努力,表现出一种向社区学习的意愿。
从这一特殊意义上讲,为了吸引和训练规划专业学生成为社区规划师,致力于城市发展的前线,在城市的社区邻里中工作,必须对大学规划专业课程设置标准进行改革。首先,设想在主要的几所大学里引进试验性课程教学计划。改革现存的规划专业本科课程计划,使之囊括需要一个学年时间来完成的社会规划专业训练。此外还包括常规的学术研究、田野作业、讨论小组和角色扮演训练等【由谁来教社会规划师是个值得认真思考的问题】。
假定每个社区配置一名专业规划师,像宁波这样的城市可能需要300~400名社区规划师。这是一个长期的目标,不可能在短时期内达到。但是我们可以从点滴做起,在一些示范社区中首先试行。
期望社区社会规划的思想能激发人们的讨论并最终走向自身的完善。我们坚信社会规划从思想到实践的转变不仅是可行的,而且将在可持续发展的漫漫征程中起到积极作用。基于这种精神感召,我们留给读者下面的思考:
当一个社区走上可持续发展道路时,这个社区将名震全城;当城市社区将可持续发展提上议事日程并付诸实践时,这个城市将享誉全国;当一个国家的城市在可持续发展道路上不断向前迈进时,这个国家将扬名世界。
致谢:衷心感谢张庭伟、赵民和谢丽如(Leslie Shieh)对我们论文初稿提出宝贵意见,我们对论文终稿负完全责任。
作者:约翰?弗里德曼(John Friedmann),美国加州大学洛杉矶分校访问教授,加拿大不列颠哥伦比亚大学名誉教授
陈芳,宁波大学建筑工程与环境学院建筑学系,讲师
本文刊于《》2009年第1期,pp16-24
订阅号排版:赵大伟
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