总第156期(2017年第27期)
△ 当前城市总体规划面临诸多问题
长期以来,社会各界对总规进行了持续探讨,总规亟待改革已是普遍共识。2011年,住建部委托中国城市规划设计研究院开展“城市总体规划编制改革与创新”课题研究,系统归纳了总规存在的4个层面问题:
一是规划理念层面与实施脱节,如城市政府以近期经济建设为导向,对社会发展、环境保护、乡村建设、人的发展需求、可持续发展等方面关注不足;
二是事权法理层面,政府与市场的职能、中央(省)和城市政府的事权未充分甄别,总规编制内容庞杂,不同内容对应的审查和监督主体不明确;
三是规划体制层面,涉及编制、审批、维护、监督的全过程,如总规与下位规划、相关部门规划缺乏衔接,编审周期过长导致规划内容时效性不足,纲要和成果阶段审查要点不清,信息公开和公众参与多流于表面形式等;
四是技术方法层面,源自于计划经济体制的技术方法难以应对市场经济体制下和快速城镇化时期的不确定性、不同经济发达程度地区问题的差异性、城市多元主体诉求的多样性等。
△ 可实施性不强,是总规面临的关键困境
广州市国土资源和规划委员会主任彭高峰认为,在总规存在的诸多问题中,“可实施性不强”是影响其地位和作用的突出问题。
一是总规实施的严肃性与权威性不够,《城乡规划法》确立了总规的法定地位,但总规的实施必须通过下层次规划进行深化和细化,然而《城乡规划法》并未对下层次各类规划编制进行明确,即下层次规划编什么、怎么编没有明确的法律依据,导致下层次规划与后续建设行为与总规“脱节”;
二是刚性与弹性内容不够明确和合理,总规编制内容“大而全”,强制性内容和引导性内容规定笼统或难以实施,如根据《城市规划编制办法》,“城市各类绿地具体布局”是强制性内容,但对“各类绿地”、“具体布局”的定义不够明确,是否所有绿地的规模、布局、坐标等管控要素均需在总规中确定?这对于总规而言显然过于严苛且难以操作;
三是部门之间的空间规划存在矛盾和不一致的现象,导致总规的权威性受到挑战,如城市总规与土地利用总体规划的矛盾;
四是总规成果文字表述不够规范,描述性语言过多,在一定程度上削弱了总规作为公共政策载体的严肃性和可实施性。
△ 住建部关于总规改革的要求与方向
2016年9月,住建部黄艳副部长在山东济南召开的全国城乡规划改革工作座谈会上,要求改革城市总体规划“编审督”制度,提出“五个一”(一张图、一张表、一报告、一公开、一督查)的规划制度和管理机制,要在城市总体规划编制、审查审批、批后监管三个环节上精准发力,基本明确了总规改革的三个重点:
一是实现市域全覆盖,强化总规的战略引领和刚性约束作用;
二是编、审内容分离,明确事权、简化和规范程序,提高效率;
三是强化强制性内容的落实和刚性传导,做到可分解、可落实、可考核。
2017年4月,黄艳副部长在福建福州召开的全国城市规划工作座谈会上进一步强调,要科学编制新一版城市总体规划,坚持城乡统筹、全域覆盖、多规合一,加强城市总体规划强制性内容的刚性传导与落实,建立评估制度,强化规划的严肃性与权威性,加快建立城市规划管理信息平台。各地在新版城市总体规划编制中要借鉴学习北京和上海经验,做好图图叠合、指标统合、政策整合。
△ 国内城市总规改革与创新实践
上海2040版总规在规划理念、公众参与、成果表达等方面进行了创新,形成以“目标导向、问题导向、实施导向”三个层次的成果框架:第一个层次落实国家要求,回应国家战略,明确各个部委落实、关心的核心控制内容;第二个层次对应政府事权,将上海市政府的事权体现在实施管控中,条块划分,细分为分区指引、专项规划大纲、行动规划大纲指引;第三个层次是后台技术支撑,包括4个重大专项专题、10个专题研究、和5个专项报告。
成都总规比较了编审分离和分级管控两种方式,对于“编审分离”而言,规划成果分为上报版和完整版,一个是中央政府审批的框架性规划,另一个是城市政府执行的建设性规划;对于“分级管控”而言,规划成果只有一个版本,涵盖全部规划内容,由国务院审查和审批,在规划文本中逐项、逐条明确强制性内容的管理权责。上述两种方式各有侧重,但都符合改革的方向,如何选取要综合考量未来城市总体规划的定位,以及各地规划管理水平和自我监管能力的差异。
广州则围绕增强总规严肃性、权威性和可实施性进行探索,一是通过“三规合一”工作增强不同部门空间规划的协调性,夯实总规作为公共政策的技术基础;二是深化以市域“三区四线”为主要载体的底线管控,促进总规“对上可用于管理”;三是规范成果内容和表达形式,推动“法条化”改革,使总规成果尽量符合政策法规的文本范式;四是尝试制定总规批后实施指引,促进总规“对下可指导实施”。“法条化”即从成果上体现为“法律条文化”,明确目标性内容,精简策略性内容,突出措施性内容,删减描述性内容,注重刚性与弹性条文的表述形式,力求做到成果结构严谨、层次分明、数据详实、表述精炼准确。
参考文献:
[1] 《城市总体规划编制改革与创新》总报告课题组. 城市总体规划编制的改革创新思路研究[J]. 城市规划,2014(S2):84-89.
[2] 彭高峰,刘云亚,韩文超. 公共政策导向下城市总体规划“法条化”探索——以广州市为例[J]. 城市规划,2017(4):9-15.
重庆市规划设计研究院博士后科研工作站主办
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