编者按
2017年6月10日,中国城市规划学会控制性详细规划学术委员会成立暨学术研讨会在广州艺术博物馆召开。中国城市规划学会控规学术委员会委员、广东省住房和城乡建设厅总规划师李永洁在会上做了题为《推进规划改革统筹城市规划建设管理》的报告。
李永洁
中国城市规划学会控规学术委员会委员、广东省住房和城乡建设厅总规划师
李永洁认为城市是一个复杂、开放的社会巨系统,规划、建设、管理相对分隔导致城市工作的许多问题。在系统思维下,要实现规、建、管统筹,必须强调规划的先行作用和链条传递,并由此提出优化完善规划体系、加快总体规划改革、深化控规制度创新、强化规划研究评估、完善相关能力建设等五方面规划改革策略。
背景要素
城市工作是一个系统工程
城市是一个复杂、开放的社会巨系统,必须从系统的角度去推动城市工作,既包括横向上各子系统的整合协调,也包括纵向上对规划、建设、管理三大工作环节的系统综合。
规划、建设、管理相对分隔导致城市工作的许多问题
从“条条”管理机制造成政策效应的抵消甚至冲突,综合性系统性问题采取单一性的方式处理,是不少“城市病”的重要病因。建设、管理环节与规划脱节,影响了规划实施成效和城市工作的科学性。
中央城市工作会议对统筹规建管提出了明确要求
针对目前我国城市发展中遇到的问题,中央城市工作会议提出了一个尊重、五大统筹的工作思路和任务。统筹规划建设管理正是对城市系统性规律的认识和应用。
统筹规建管是推进城市治理体系和能力现代化建设的必然要求
全面深化改革的总目标就是实现国家治理体系和能力的现代化。具体到城市工作中,规划、建设、管理涵盖城市工作的全部内容,以系统思维统筹规建管是构建城市治理体系的应有之义和基本原则,同时也有利于从根本上去解决城市发展中的系统性问题,切实提高城市治理的水平。
一
系统思维下的城市工作模式
系统思维下,统筹推进规建管一体化尤其重要,必须强调规划的先行作用和链条传递。
1、链条延伸,全程参与
要结合建设管理来制定规划,提高规划的可操作性和实施效果。规划编制要接地气,邀请被规划企事业单位、建设方、管理方参与其中。
2、规划先行,建管结合
规划是先导,首先保障其科学性;建设是中枢,强调服从规划的规范性;管理是落脚,强调规划实施的严肃性。
3、动态反馈,闭环管理
建立建设管理环节问题向规划环节动态反馈的机制,有利于形成综合性的问题解决方案。从单向链式模式转向动态闭环模式。
4、纵横协调,空间落实
做好“条条”的部门协调和“块块”的空间整合,从管理机制上解决当前许多城市问题的深层矛盾。强调规建管在空间上差异化精细化的落实,切实提高工作的有效性。
二
规划改革主要策略
(一)优化完善规划体系
在兼顾多规融合要求的基础上,建立完善分级管理、分区管控、层级传导、动态调整的规划管理工作机制,明晰各类规划在体系中的地位和作用,增强规划意图的传导效应,将管控要素及要求自上而下落实到不同层次规划。
●城市总体规划确定城市总体发展格局与规模,是法定规划体系中的核心。
●控制性详细规划是建设用地出让的依据,修建性详细规划是实际建设的重要依据。
●具体化,是对总规中专题性、总体性规划内容的补充,也是落实多规融合,将其他空间规划的相关规划内容转化为具体建设要求的过程。
●近期建设规划及其年度实施计划是城市总规的阶段性实施,也是近期建设和多规合一的协调平台。提出把近期建设规划作为法定规划体系一部分的思考。
(二)加快总体规划改革
1、围绕“五个一”要求改革总规编审内容和管理机制
要围绕“一张图、一张表、一报告、一公开、一督察”,在城市总体规划编制、审查审批、批后监管三个环节上精准发力,形成“五个一”的规划制度和相应的管理机制。
2、以近期建设规划及其年度实施计划作为规划实施的重要手段,维护城市总体规划阶段性目标的落实。
3、强化总规实施督察和报告机制
●以总规和近规内容为基底,以空间信息系统和遥感监测为技术支撑,建立权责一致、上下联动的城乡规划督察机制。
●落实城市总体规划实施情况定期向上级政府和地方人大常委会的报告制度,向社会公开,接受社会监督。
●创新公众参与方式,提高专业人士和公众参与城市总体规划编制、实施、监管的广度和深度。
(三)深化控规制度创新
1、建立分内容 、分层次的控制性详细规划编制审批办法,科学解决依法行政与开发不确定性之间的矛盾,保障社会经济健康发展。
在单元和地块两规划层次之间引入“街坊”这一结构层次。
●在划分街坊及下层次地块时要考虑实际社区管理及土地产权归属情况,从而保障控规实施能与后续建设管理相匹配。
●以街坊作为城市社会治理和公共设施配套的基本单元,保障刚性规划要求在此层面的严格落实和动态平衡。
2、对重点地区或项目开展主动式的规划咨询/策划,研究土地出让规划条件
打破以往按控规地块图则出具土地出让条件的做法,结合国土部门的土地供应计划,在土地出让前对拟出让土地的规划指标进行经济技术论证,以及对规划方案的空间环境进行模拟,通过一系列的行政过程,重新形成一套土地出让条件,并经过土地“招拍挂”成为土地开发的合同条件。
在咨询/策划过程中,可以尽早了解市场和管理者的意见,从而避免规划浪费和土地流拍等问题的出现。
(四)强化规划研究评估
1、做厚两头,形成规划编制的微笑曲线,增强规划的针对性和可操作性
●在规划编制前,根据需要大到城市发展战略,小至地块开发行动,均可通过研究以明确关键问题的解决思路和方案,对现实中的建设管理问题尽早提出针对性策略
●发展评估和规划实施评估,以此作为依据动态调整规划,对建设管理中的问题进行及时的搜集和反馈
2、加强主动研究,推动空间战略的落实
以方案、研究、策划、计划等来推动城市空间战略的落实,为法定规划的编制提供支撑,为具体问题的解决提供方案。
3、加强规划研究,解决建设管理问题
针对建设管理的问题反馈,开展公共政策研究,形成更加综合、有效的解决方案。
4、与规划滚动修编相结合,开展侧重于城市发展状况的评估工作
应转变思路,重点从评估“上一轮”规划转变为服务“下一轮”规划决策,从仅仅针对规划制定程序和内容的评估转变为对规划实施过程和效用的评估。
(五)完善相关能力建设
1、健全相关机制建设,完善规划管理的制度保障
●围绕“五个一”,通过建立年度“体检表”、定期“晒成绩单”、第三方评估,将城市总体规划核心指标的完成情况向社会公布,建立违反规划的责任追究机制。
●建议有条件城市建立将近期建设规划和规划评估工作报告纳入人大审议的制度程序,以进一步提高近规的地位作用。
2、循序渐进地强化数据平台建设,为系统化、信息化管理奠定基础
配合广东省城乡规划管理信息平台建设,集成法定规划备案数据及空间信息,为城市持续发展明确底线管控要求,为政府空间决策和规划实施管理提供服务,为社会公众提供规划信息和咨询服务。
同时逐步由规划信息平台向城市管理平台升级,整合城市管理相关的实时监测、网上行政、信息决策、公众参与等功能。
3、加强规划编制过程中的多方参与
规划编制要接地气,可邀请被规划企事业单位、建设方、管理方参与其中,还应该邀请市民共同参与。
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