在2017年《政府工作报告》中,李克强总理在“扎实推进新型城镇化”中特别讲到“支持中小城市和特色小城镇发展”。目前,围绕着以特色小镇为重点的小城镇开发,形成两种截然不同的态度:一种是“好得很”,把特色小镇捧得过高,以为“天下之美尽在特色小镇”;另一种是“糟得很”,对特色小镇发展比较悲观。这两种态度都是“意气用事”,应采取分层处理和分别对待的理性方法和客观态度,在城市科学理论研究基础上,结合我国新型城镇化战略实际需要,认真开展特色小镇内涵、性质、形态、规律和趋势研究,通过建立科学评审机制和严格审批程序,把名不副实、投机取巧乃至偷梁换柱的“伪特色小镇”,与实至名归、“踏踏实实做事”的“真特色小镇”区别开,既防“滥竽充数”,也防“一刀切”,使特色小镇获得更多现实资源,有良好的社会与舆论环境。
要总结经验,把握规律。“以小为美”、灵活机动、风险可控、见效较快的小城镇建设,符合中央城市工作会议提出的“端正城市发展指导思想”和“尊重城市发展的规律”,在未来一段时间,前景看好。
“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段,其中约束性指标是“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”,促进区域与城乡协调发展。现实已不允许我们围绕已开发过度的东部地区和日益不堪重负的“大城市”做文章。
目前,全球只有约八分之一的城镇人口居住在28个人口超1000万人的巨型城市,接近一半的城镇居民居住在人口小于50万的城市,小城镇一直是世界城市人口聚集的主空间。这符合实现我国城乡协调发展的现实需要:一方面,以东部开发密度较低的小城镇为重点,可有效缓解东部城市发展压力;另一方面,以高水平规划设计引领中西部小城镇科学发展,可避免中西部大城市重蹈东部“过度城市化”覆辙。大力培育和发展我国小城镇,可以为城乡人口和资源要素流动提供“蓄水池”,对完成“十三五”时期我国城市化主要目标任务具有重大战略意义。
要标准先行,协调利益。为避免重蹈城市过度建设的覆辙,在大规模规划建设前,有必要先解决基本和前提性问题,特别是协调政府、市场和居民利益关系,需标准先行。
以往城市建设标准,主要存在三个问题:一是自己不做标准。凡事都以西方标准为依据。城市建筑方面后遗症就是“洋大怪”现象;二是自己不认真做标准。一般是先把西方标准“拿来”,再根据部门利益和需要稍加增减就万事大吉,导致不同标准之间相互“打架”,反而提升了成本,甚至制造新的不公平;三是标准的“罗曼蒂克化”。把标准定得过高,不考虑环境资源可承受性和社会条件是否成熟,超出客观条件的阈限和主观努力极限,容易在实践中导致各种“幼稚病”。这些问题的原因,是由于脱离了中国城市发展实际需要,陷入到既不“知己”(自己真正的需要)也不“知彼”(自己要解决的问题)的盲目开发。
在研发小城镇标准时,不能“因袭”城市标准。过去一些小城镇的规划和建设机械模仿大城市,把小城镇建得越来越不像小城镇。制定符合小城镇发展规律和特点的建设标准,可在源头避免问题重演。
要了解差异,认识“特色”。小镇建设必然要走新型城镇化发展道路。新型城镇化的主题是文化型城市化,它要解决的是“如何转变城市发展方式”的大问题。关键在于划清“新型城镇化”和“旧城市化”界限。
旧城市化主要问题有三:一是完全由政府主导;二是任由市场发挥,三是生活价值和意义缺失。这些问题在小城镇发展中不仅存在,在多数小城镇相当突出。就此而言,在研究和设计小城镇发展道路时,特别需要注意贯彻三个基本原则:一是针对小城镇政府权力更加集中、不受制约,要特别防止政府“大包大揽”;二是针对小城镇在资金和经济上对大型企业、金融机构的依赖性更强,要特别警惕完全交给市场“任其自由发挥”;三是基于小城镇“熟人社会性质”和“文化保守主义”相对严重,与现代城市文明和文化差距较大,要特别关注落后的封建主义和宗法文化“死的拖住活的”,真正把小城镇建设成为开放、充满活力的文化空间,为小城镇居民提供具有现代内涵和先进性的“价值和意义”。
“罗马城不是一天建成的”。被注入很多新内涵的小城镇,注定是各种资源、资金、人群冲突、博弈、斗争的新战场,这正是其有活力、能发展的前提和基础,对小城镇建设的艰巨性和复杂性要有信心与耐心,通过不懈努力和奋斗,把他们保护好和建设好。(作者为上海交通大学城市科学研究院院长)