总第146期(2017年第17期)
《全国国土规划纲要(2016-2030)》(简称“纲要”)于今年1月公布实施,作为我国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性规划,编制历时七年之久,对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用。涵盖内容全面系统,本期重点从空间管控的视角对其进行梳理。
△设定国土开发的目标“红线”,划定用于管控的空间“三线”。为加快美丽国土的建设步伐,设置了11个具体的指标(包括5个约束性指标和6个预期性指标),明确了国土开发的目标“红线”,特别是提出了至2030年“国土开发强度不超过4.62%,城镇空间控制在11.67万平方千米以内”的指标要求。相关学者认为,由于设定了土地开发红线,土地供给存在天花板,各地房地产市场的走势可能会根据土地未来的供应数量而做出反应,特别是一二线城市的土地获取难度大,可能会造成这些城市房地产趋势越发难以控制。
为了落实目标“红线”的要求,保障国土空间资源,通过划定“三线”执行严格的用途管制制度,提升国土空间治理能力。设置“生存线”,明确耕地保护面积和水资源开发规模,保障国家粮食和水资源安全;设置“生态线”,划定森林、草原、河湖、湿地、海洋等生态要素保有面积和范围,明确各类保护区范围,提高生态安全水平;设置“保障线”,保障经济社会发展所必需的建设用地,促进新型工业化和城镇化健康发展。
△构建多中心网络型的开发格局。为提高土地利用效率,着力推进国土集聚开发,引导人口、产业相对集中布局,在延续全国主体功能区规划将“两横三纵”作为城市化布局的主体形态的基础上,进一步明确了国土开发集聚区和国土开发轴带。国家发展改革委地区经济司司长刘苏社表示,在国土开发集聚区方面,应以全国主体功能区规划确定的优化开发、重点开发区域为基础,对京津冀、长三角、珠三角等一些优化开发区域,重点优化人口分布、产业结构、城镇布局,转变国土空间开发利用方式,促进城镇集约紧凑发展,深度参与国际合作与竞争;对长江中游、成渝、中原等一些中西部重点开发区域,重点加速提高集聚发展水平,推进新型工业化进程,提高人口和产业集聚能力。在国土开发的空间重点方向上,依托主要交通干线和综合交通运输网络,以“两纵三横”开发轴带为主体,重点推进丝绸之路经济带建设和长江经济带发展,促进沿海、京哈-京广、京九、包昆、陇海-兰新、长江经济带、沪昆、京兰等轴带的快速发展,引导生产要素向交通干线和连接通道有序流动和高效集聚,推动市场深度融合。特别要重点培育东西向开发轴带,促进由沿海向内陆地区的纵深推进,加快缩小地区差距。
△推进城镇化向新型城镇化的转型提升。“纲要”在促进各类城镇协调发展、引导城镇化的分类发展、优化城镇的布局结构、推动城乡一体化发展等四个方面提出了指导意见,特别是针对我国城市土地利用中存在的问题,提出了“控制生产空间,减少工业用地比例,提高工业用地投入产出效益;适当增加生活空间,合理保障常住城镇人口居住用地”的明确要求。中国社科院所长魏后凯认为,城镇化需要保持在合理的速度之上,但核心任务应转向全面提升城镇化的质量,提高农业转移人口的市民化程度。
△首次明确了综合整治的重要性。在国土空间分类保护的基础上,“纲要”首次明确了国土综合整治的重要性。采取的主要手段是划定“四区一带”(即主要城市化地区、农村地区、重点生态功能区、矿产资源开发集中区及海岸带)的综合整治区。城市化地区整治的重点是通过城市低效用地的再开发和环境的整治,包括城中村、棚户区和老工业区的搬迁改造,优化用地结构,使地尽其利、地尽其用。农村土地的综合整治包括农村居民点和高标准农田整治两个方面:一方面通过改善农村的人居环境、加强基础设施和公共设施配套,提升美丽宜居乡村建设水平;另一方面通过全面改善农田基础设施条件,提高耕地质量,巩固提升粮食综合生产能力。重点生态功能区的综合整治重点是退耕还林、还湿、还草,适度实施生态修复工程,恢复生态系统功能,强化水源涵养功能,增强水土保持能力。矿产资源开发集中区的综合整治包括矿山地质环境综合治理和加强绿色矿山建设两个方面:一方面通过推进历史遗留矿山综合整治,稳步推进工矿废弃地复垦利用,到2030年历史遗留矿山综合治理率达到60%以上;另一方面通过完善分地区分行业绿色矿山建设标准体系,全面推进绿色矿山建设,到2030年,规模以上的矿山要达到绿色矿山的标准。海岸带和海岛综合整治目标是到2030年完成海岸带整治和修复长度2000公里,推进海岛的保护整治,规范无居民海岛的开发利用,保护生态环境。“纲要”提出的国土综合整治和规划部门最近关注的城市修补、生态修复(“双修”)关系密切,可在思路上相互借鉴,促进城市环境品质的提升。
参考文献:
[1]http://www.legislation.nsw.gov.au
[2]NSW Government. A New Planning System for NSW: White Paper. 2013.
[3]杨刚,澳大利亚新南威尔士州的规划系统--环境规划,国外城市规划 1989(3).
[4]顾炎,澳大利亚新南威尔士州环境规划法体系,域外规划 2015(09).
重庆市规划设计研究院博士后科研工作站主办
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