总第147期(2017年第18期)
西方国家的城镇化进程早于中国,20 世纪初,伴随着城市问题的出现,韩国首尔、日本东京为了促进城市尤其是核心区功能优化,已经从人口和产业等方面开展了相关实践。
△首尔的城市功能疏解先后经历了首都自身疏解和首都圈整体疏解,并正在经历迁都疏解。20世纪60-70 年代,韩国首都圈的规模仅限于首尔市范围,这一时期功能疏解分散的迁移目标区在首尔市外围的京畿道地区。80 年代,随着首尔城市化步入成熟阶段,人口容纳能力降低,同时首尔与周围地区间的通达性提高,首都圈规模扩散到周边地区,韩国政府提出对首都圈进行整体规划,并将分散政策的迁移目标区转向首都圈外的地方。同时通过《国土综合开发计划》等引导首都圈以外区域发展,以间接分散首尔过于集中的职能。进入21 世纪,基于国防安全、区域均衡发展和首都地区可持续发展的需要,韩国最终选择迁都。在规划控制层面,主要有三个方面的举措:一是绿化带制度。韩国政府于1971 年修订《城市规划法》,划分了开发限制区即绿化带,并于1972 年首先在首尔市周边实施。绿化带制度为城市发展提供了较为广阔的绿色空间,有利于城市环境保护,并在限制首尔城市土地蔓延方面发挥了重要作用,但也导致了首尔城市人口密度增加和地价高涨。绿化带制度并没有阻止人口和经济活动在首尔市的集中,而是刺激了首尔市郊区外围卫星城市的发展。二是首都圈整备战略。《第一次首都圈整备规划(1982-1996)》在产业布局方面强化首尔的国家中枢管理职能,对首都职能以外的其他职能入驻都给予限制,并引导选择性分散。《第二次首都圈整备规划(1997-2011)》对首都圈内不同区域规划不同主题的城市型产业带,承担首都圈的不同功能,培育自足型中心城市圈, 并通过构建广域交通体系促进职能分散。《第三次首都圈整备规划(2006-2020)》则继续把以首尔为中心的“单核”空间构造向“多核连接型”空间构造转化,并进一步提高首都圈的整体竞争力,同时提升居民生活质量。三是新城建设政策。新城计划解决了中心城区人口的外迁和居住问题,但由于新城开发缺乏对就业和公共服务自我满足的规划,职住不平衡导致新城成为“卧城”。新城居民往返于新城和母城之间,加重了首尔内外的交通拥堵,绿带的宽度又加大了这一通勤距离,造成汽车使用数量和基础设施建设投入增多,加大了能源消耗,同时也加重了空气污染。进入21 世纪,为了解决人口过多的问题和保证首尔住房稳定,韩国启动了第二阶段的10 座新城建设。这批新城位于首尔市中心20-40 公里范围内,交通便利。并且,第二阶段的新城建设更加注重自足性,政府在推动开发的过程中,注重服务业氛围的营造,同时注重人性空间与生态环境的构建。
△日本从国家层面加强顶层设计,分五个阶段推动东京城市功能和人口疏解。第一阶段(1955-1965):以“限制”为主,以工业疏解为切入点,出台了《首都圈整备计划》、第一次《全国综合开发规划》、《新产业城市建设促进法》、《低开发地区工业开发促进法》、《工业建设特殊地区建设促进法》等法律,推动工业和人口向东京外围城市疏解。第二阶段(1965-1975):1965年对《首都圈整备法》进行修正,1968年出台《第二次首都圈基本计划》,1969年出台《新全国综合开发规划》,同时,又相继出台提升地方城市工业发展的《农村地区工业引入促进法》和《工业布局鼓励法》,进一步加强外围城市与中心城市的快速交通联系,提升外围城市的吸引力,继续推动大学、研究机构等教育、研究功能向外疏解。第三阶段(1975-1985):1977年出台《第三次全国综合开发规划》,1982年出台《东京都长期规划》、《首都改造计划》,推动东京功能重点向都市圈内部的区域转移,构建多核多圈层的空间结构,同时,开始注意到中心区人口减少的趋势,并采取措施。第四阶段(1985-1995):出台《第四次全国综合开发规划》及《第四次首都圈基本计划》,推动第三产业和人口从东京向外疏解, 1986年出台《多极分散型国土形成促进法》,提出推动“首都行政功能转移”,将东京的核心功能定义为“经济中心、教育中心、金融中心”,而非行政中心,进一步强化多核多圈层结构。第五阶段(1995年-2005):出台《第五次全国综合开发规划》、《第五次首都圈基本计划》等,加强外围中心城市产业配置,构建分散型空间结构,疏解不符合东京功能定位的功能与产业到都市圈的其它城市,重新吸引提升东京国际竞争力的功能和产业,避免中心区活力丧失,使都市圈内各城市承担一定功能,成为功能相互协调发展的区域整体。
△启示:应对人口过密问题,国外在引导人口疏解的过程中,不仅需要完善郊区的功能和配套设施建设,还需要从政府层面制定相关的法律和政策,引导配置优质公共资源、实现制造业和零售业等向郊区迁移、增加郊区就业机会、增加郊区居民收入、支持以及强化轨道交通等。 此外,城市中心城功能疏解不能单一对某一项功能进行疏解,而必须将人口疏解、住宅疏解与工业疏解结合起来,形成“业城均衡”的局面。
参考文献:
[1]杨成凤,韩会然,张学波,宋金平. 国内外城市功能疏解研究进展[J].人文地理.2016(1)
[2]张可云,董静媚.首尔疏解策略及其对北京疏解非首都功能的启示[J].中国流通经济.2015(11)
[3]常艳.日本首都圈的规划建设对京津冀协同发展的启示[J].经济研究参考.2014(59)
重庆市规划设计研究院博士后科研工作站主办
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