我国的空间规划开展较早,并建立了相应的规划体系。近年来,随着各部门越来越重视空间规划,现有空间规划体系存在的问题逐渐暴露出来:大多数的空间规划和相关规划由不同部门组织编制,空间规划体系也按“条条”组织,以致于空间规划类别虽多,但受“条条”分割影响,规划内容与职能相互重叠和冲突,空间规划难以衔接和协调。因此,我国迫切需要对现有空间规划体系进行调整。
荷兰不是一个中央集权国家,却有着非常有效的自上而下和自下而上融合的规划体系。虽然荷兰的国家级空间规划尺度类似于我国省级规划的尺度,两个国家在规划尺度上存在差异,但是不妨碍我国从规划体系构架和规划协调管理的角度借鉴其先进经验。笔者认为,荷兰经验对我国规划体系改革有以下三方面的启发。
(1)明确每个纵向层级政府的规划事权。
我国在国家、区域、省级、市县四个层级都很有必要贯彻多规合一的规划方式,并要突出不同层面空间规划应有的深度,其中国家、区域、省级的综合性多规融合方案尤为重要。
为了避免部门间因利益争夺而引起的多规合一难以落实的问题,有必要设立几个层级空间规划的独立编制机构,并建立协调审批机制。该独立编制机构无论是设置在发改、国土还是住建部门,都应该发挥统筹部门规划的作用,并有权获得其他部门和机构关于统计数据、国土资源、环境保护及经济社会战略等方面的基础数据和资料,建立一个各机构、部门共享的信息交流平台。
荷兰的省、市级空间规划采用大尺度规划的表达方式,以符号语言表达发展方向;重点区域和重大项目以更小尺度的发展规划、城市设计方式表达,与土地利用规划也是有所区别的;市级范围才编制有细致到地块街道尺度的控制性用地规划。建议我国的省级层面的空间规划提升到承接国家、区域和市县层面的中间环节的战略高度,细化管控指标,但规划图应保持省级尺度应有的指导性与战略性。考虑到我国大城市总体规划的用地划分存在过于具象、缺乏灵活性、难以管理等问题,建议大中城市的市级空间规划仍以战略性内容为主,在城市分区尺度上再将规划指标落到坐标上,实现对用地增长指标的计划性管控。
具体改革措施包括:①明确每个层级政府需要做的规划类型,明确各种规划的管控范围、内容、深度及修编时限等;②建立法定及非法定规划在本级和上级编制机构的咨询设置与审批程序,授予省、市级政府更多的独立规划审批权;③完善相关法律规定,赋予多规合一新规划类型的法定地位。
(2)明确各层级多规合一的新空间规划类型的技术路线。
荷兰国家级空间规划是综合性的、结构性元素全覆盖的规划,涵盖了经济核心城市和产业增长极、重点农业建设用地、交通系统、生态环境保护和景观结构、水系统等主题,所推出的重点战略概念主要涉及城市群结构、城镇发展边界、新的住房增长点、城市开发强度和增长方式等方面。
建议我国的“经、城、土、环”多规合一规划以经济社会发展目标为基础,用统一的数据来源、统一的底图和尺度、统一的编制标准语言,对国家层面、区域层面空间发展战略、三大空间增长指标、用地范围、用地强度和开发管控等做出总体的规划部署,形成一张蓝图。城乡建设用地的范围自然要在划定农业和生态环境保护用地底图的基础上再进行统筹安排。
多规合一的新规划类型具有空间规划性质,并不能取代各部门专项规划,它是“经、城、土、环”及交通等规划的主要目标、指标、坐标内容的高度提炼、统筹整合,在空间发展理念上具有创新性,并在一张蓝图中明确空间性管控的各项内容,是指导国家、区域、省市及区县发展的纲领性文件。专项规划应保持空间性内容,并与相应层级多规合一的空间规划保持一致,从技术角度深入分析该领域的基础现状,包含战略对策、技术路径、指标控制和监督管理等方面的详细内容。更重要的是,通过完善法规,明确各专项规划事权,减少部门规划之间内容的交叉重叠。
具体改革措施包括:①确立新空间规划类型,融合发展类和空间类规划,综合地、战略性地提出社会、经济、城镇空间体系、生态环境及农村农业用地等领域的政策,在不同层级兼顾对指引性和具象指标的管控;②每个纵向层级都配备龙头规划,明确国家级空间规划和省级战略空间规划的地位及所应发挥的作用,既要以各部门、专项规划和政策为基础与参考,又要突出统领性、综合性和创新性;③对部门规划进行“瘦身”,限定权职范围,突出专项性,负责收集、分析和预测该领域的基础数据,制定和监管行业政策及指标。
(3)建立有效的纵横沟通协调机制。
荷兰的空间规划体系是一个“多面规划”:从地位上看,荷兰的国家级空间规划构架在各部门规划之上,总体协调各类对空间用地有影响的规划、政策;从内容上看,为避免各部委事权交叉冲突,限定空间规划部门只能对具有“空间相关性”的方面制定策略;从横纵协调角度看,国家级空间规划只有获得省、市级政府各部门认可后才能通过。此外,荷兰的规划体系以沟通、协商、共赢为最大特点,专门在中间层级设置了纵向三级政府沟通平台—省空间规划委员会,以及国家部委横向层面协调机构—国家空间规划委员会。
我国2015年中央工作会议要求规划接地气,批准后要能够严格执行,为达到这两点目的,除了需要完善规划立法和实行执法监督,在规划编制和审批过程中还需要建立沟通协调机制。
我国行政体制框架需要协调的层级比荷兰多,建议在区域、省、市层面都设置纵向规划沟通平台:在区域层面协调省、市层面对国家规划战略的落实;在省层面设机构协调所辖地级市层面对省级以上规划政策的落实;在市层面设机构协调区县和乡镇层面对市级以上规划政策的落实。各层级协调机构同时协调好该层面各部委直属部门之间的关系,实现思想和执行力层层推进的统一。
具体改革措施包括:①明确各层级政府不同类型规划之间的协调关系,以及同类型规划上下层级之间的衔接关系,特别要厘清每个层级的综合性规划和部门专项规划的关系;②国家和省层面设立部委间协调机构,省、市级政府更好地发挥上下协调作用,并增设区域一级政府机构。