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<article class="yead_editor" data-author="Wxeditor" style="white-space: normal;"><blockquote style="margin: 0.2em; padding-top: 10px; padding-right: 10px; padding-bottom: 10px; border-top: 3px solid rgb(201, 201, 201); border-right: 3px solid rgb(201, 201, 201); border-bottom: 3px solid rgb(201, 201, 201); border-left-color: rgb(201, 201, 201); max-width: 100%; color: rgb(62, 62, 62); line-height: 25.6px; font-family: 微软雅黑; box-shadow: rgb(170, 170, 170) 0px 0px 10px; background-color: rgb(255, 255, 255); word-wrap: break-word !important; box-sizing: border-box !important;">　　本文为中国城市规划设计研究院上海分院规划三所陈阳在2016年度中规院上海分院技术交流会上所做的报告，欢迎分享。</blockquote></article><h1> </h1><h1>1. “大城市”与“小城镇”之争</h1><h2 style="text-indent: 32px;">大城市“病”vs小城镇“困”。</h2>近日，人们在谈论“逃离”北上广的同时，又热议“逃回”北上广。虽然大城市存在交通拥堵、房价高昂、就医就学难、落户门槛高等“大城市病”，但小城市与小城镇也存在着市场环境不完善、思想观念滞后、就业匹配度不高、文化生活匮乏等诸多困境。新生代农民工与大学生在“大城”与“小镇”之间摇摆彷徨。 <h2 style="text-indent: 32px;">学界一直存在城镇化路径之争。</h2>以樊纲、陆铭等为代表的经济学家，从分享固定投入、更好的劳动力市场匹配度、人力资本外部性等方面论证了大城市的规模经济优势，认为大国应有大城；另一方面，社会学家、生态学家则认为小城镇更符合农业大国的现实国情，是我国实现健康城镇化的关键，推崇分散式的城镇化模式具有更强的抗风险能力。 <h2 style="text-indent: 32px;">国家方针：从“重控制”到“促协调”。</h2>国家层面从60年代开始，就提出了要“控制大城市、发展小城市”的总体方针，“五五”时期升格为“严格控制”，历经改革开放初期“以开发区拉动大城市建设”的短期波动，而自2000年以来，由重控制，转变为促协调，提出“大中小城市与小城镇协调发展”。                            <img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/e4kjG4gFpwtjelpbpfoiacicboXYThdZZyb1HhFjXnIE9llqoakzfJs5icBUMTAia5ibfPwdhNUOPHKSWibERAIeKiaNQ/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />图1 国家城市发展方针演变历程 <h2 style="text-indent: 32px;">实际效果：“钱”受控，“人”在涨。</h2>2005-2013年，全国公共财政支出投向直辖市、省会、计划单列市层级的比重由37%下降至29%，固定资产投资比重由33%下降至25%。尽管如此，大城市的数量与规模都在增加。2000-2015年，城区人口100万以上的大城市数量由69个增加到90个。城区人口1000万以上的超大城市数量由1个增加到6个；人口规模占比则由11%上升至12%。我国城镇化刚刚进入“下半场”，未来还有约3亿人要进入城镇，要实现协调发展，究竟应该发展大城市，还是小城镇呢？ <h1>2. 不同地区分层城镇化模式之异</h1><h2 style="text-indent: 32px;">总体呈现“两端集聚”的“梯型”模式。</h2>带着上述问题，将全国城镇大致划分为三个层级：第一层级为省会、直辖市与计划单列市，基本对应“大城市”；第二层级为一般地级市；第三层级为县级单元，基本对应“小城镇”。我国总体呈现“梯型”分布、人口增长“两端集聚”的特征；五六普之间新增2.1亿城镇人口中有26%去往大城市，有51%去往县级单元。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/e4kjG4gFpwtjelpbpfoiacicboXYThdZZyNaCdAIBhj9iaAOhDeMrc0X1VUetBVChkxBBsu9vGZZQRBwPOaiaPyfGg/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />图2 全国分层城镇化模式示意 <h2 style="text-indent: 32px;">四大地区模式各异，不能“一刀切”。</h2>而从中观层次来看，四大地区没有一个与全国总体模式完全一致。从城镇人口分布来看，2010年，东北地区三个层级比例约为27%：35%：37%，呈现“相对均衡型”；东部地区约为34%：31%：35%，呈现“均衡型”；中部地区约为15%：31:%：54%，呈现“梯型”；西部地区约为30%：22%：48%，呈现“哑铃型”。从城镇人口增长来看，与全国总体增长态势相对照（三层级比例26%：23%：51%），东北地区更多地呈现出“顶端在集聚”的增长态势，2000-2010年，新增城镇人口中高达37%去往“大城市”层级；东部地区呈现“协调发展”的态势，新增城镇人口去往三个层级的比例大致相当；中部地区呈现显著的“底端在集聚”态势，高达70%的新增城镇人口去往县级单元；西部地区则呈现“两端在集聚”态势，新增城镇人口去往三个层级的比例为30%：15%：55%。综上，东北为“顶端在集聚”的“相对均衡型”，东部为“协调发展”的“均衡型”，中部为“底端在集聚”的“梯型”，西部为“两端集聚”的“哑铃型”。 <img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/e4kjG4gFpwtjelpbpfoiacicboXYThdZZytclN0As2rB8IgXia4HCazSYtoZRoFicrowYLLJK6JXea7wQf52ExNiaAg/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />图3 四大地区的分层城镇化模式示意 可见，发展“大城市”还是“小城镇”，应以遵循地区模式特征为基础，不能“一刀切”。就大城市层级而言，中部地区大城市人口占比仅为11%，远低于其它三大地区，当前阶段相对于谈“严控”，更多的是如何提升顶端城市带动力的问题。就县级单元而言，我国整体的底端增长特征突出反映在中西部地区，如何发挥好中西部县域城镇化的基础性作用至关重要。 <h1>3. 城镇化政策“顺应”与“调控”之辨</h1><h2 style="text-indent: 28px;">那么，城镇化政策是否应该顺应当前集聚态势，顺势而为呢？需要从经济与社会两个视角来思考。</h2> <h2 style="text-indent: 32px;">经济视角：县域边际效益递减，存在“没有就业的城镇化”隐患</h2>从经济效率看，总体上，超大城市、县城与镇的城镇人口在增长，但效率（经济占比/人口占比）却出现了下降，表明这两个层级人口增加的边际效益在递减。中观层面，以各层级经济增量占比与人口增量占比的比值来衡量增长效率，即每增加1个百分点的人口带动的经济增长变动。中部地区县级单元人口显著增长，但增长效率值仅为0.8，边际效益递减。西部地区人口两端增长，顶端增长效率为1.04，边际效益还在增加；而底端增长效率为0.91，也出现了边际效益的递减。从就业角度看，中西部县级单元呈现出人口增长、就业不增长的态势，“没有就业的城镇化”隐患凸显。2000-2010年，中部县级单元城镇人口占比增长了8个百分点，而非农就业岗位占比仅增长了0.7个百分点；西部县级单元城镇人口占比增长了3个百分点，而非农就业岗位占比却下降了0.5个百分点。 <img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/e4kjG4gFpwtjelpbpfoiacicboXYThdZZyq4LPugmO34Z8fR1VTBtH6x09hlPyicXGibeibfN6ibljsE67vKY9icCpYPw/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />图4  2000、2010年中、西部地区分层城镇人口与二三产从业人员占比变化 <h2 style="text-indent: 32px;">社会视角：县域城镇化意愿强，“稳定器”作用凸显</h2>尽管县域城镇化存在效率低、就业不足等问题，但从社会视角看，县城恰是农业转移人口落户意愿最强的层级。教育、医疗、个人服务等公共设施的改善幅度足以提供由村进城的拉力；而大城市的高房价、生活成本、落户限制等构成了落脚大城市的阻力。基于家庭收益最大化的考量，以县城与镇为载体的就地就近城镇化趋势将进一步加强。在国家“促进约1亿农业转移人口落户城镇”的战略任务下，伴随人口回流，县城在承担约2500万农业转移人口本级落户外，还要承担约5000万“双城双栖”人口的实际公共服务供给，县城的“稳定器”作用将进一步凸显。 <h2 style="text-indent: 32px;">分层优化导向：大型不变，适度调控</h2>以中西部地区为例，未来分层城镇化策略将以既有模式为基础，持续发挥县域的基础性作用，同时，适度增强大城市与中等城市的带动能力。至2020年，中部地区仍将保持“梯型”格局，新增约5000万城镇人口中，去往顶层的比重由当前的11%提高至18%左右；去往中间层的比重则提高至27%左右；县级单元仍是人口增长的主要载体，但占比适当下降至55%左右。至2020年，西部地区仍将保持“哑铃型”格局，新增城镇人口在各层级的比例更加均衡，去往顶层的占比达32%左右；去往中间层的比重由15%提高至26%左右；县级单元则适当下降至42%左右。 <img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/e4kjG4gFpwtjelpbpfoiacicboXYThdZZyBA671e8f8r3UaDswn06061J8xGCUoEefEHG0rEhmGicE4gd4HJtpJLQ/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />图5 中、西部地区分层城镇化发展导向示意<h1> </h1><h1>小结</h1>对于“发展‘大城市’还是‘小城镇’”这一问题，不能简单“一刀切”。从不同地区的具体模式特征出发，因“地”制宜；统筹兼顾经济与社会因素，因“势”利导、因“人”而异。在政策设计中，做到“地”、“势”、“人”的相结合，才能好用、管用，真正实现“大中小城市与小城镇协调发展”的城镇化。 （感谢李晓江原院长、郑德高院长的悉心指导！感谢林辰辉所长、吴春飞、张亢等的研究支持！） 注：本文分享自“规划前沿”微信公众号， 特此鸣谢。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/e4kjG4gFpwtjelpbpfoiacicboXYThdZZybhNEibicZf6Htpk5ibJ6rzs9fXJWNxiaSeVic5uEG4mH4EQ2jE3y2Pmfkhg/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />