到访北卡,正值秋冬之际,这里蓝天骄阳、碧水翠木(图1),看得人如痴如醉,而给我印象最深刻的莫过于饱含大自然泥土气息的新鲜空气,犹如光滑脆嫩的婴儿肌肤,让人情不自禁地想多啄吸几口。也许是因为太久没有如此酣畅淋漓地呼吸过了,吞吐着北卡的空气,就像吸食鸦片般上瘾。
图1 北卡优美的人居环境
而与之形成鲜明对比的是,“不识景色真面目,只缘身在雾霾中”已经成为近年来中国老百姓生存环境的真实写照(图2)。2016年中国雾霾的影响范围、程度和时长,均创历史极值(图3)。据中国权威媒体报道,自2016年入冬以来,中国多个地区发生了多次大面积、长时间、重污染的天气。12月19日开始的雾霾,影响了包括京津冀、山西、陕西、河南等11个省市在内的地区(图4);29日后,出现的大范围持续重度空气污染过程,遍及东北、京津冀、陕西、四川、湖北乃至广东的大片区域,多地创下持续空气重度污染及连续预警总时长最长的历史纪录(图5)。
图2 中国华北地区从2001—2016年的雾霾变化情况
图片来源:http://mt.sohu.com/it/d20170105/123468078_515183.shtml
图3 NASA发布的2016年世界雾霾分布图(颜色越暖,雾霾越重)
图片来源:台湾“中央社”
图4 2016年12月20日中国PM2.5平均浓度实况图
图片来源:中央气象台
图5 武汉,这座我工作、学习和生活的城市,也属霾袭重灾区
图片来源:武汉热点
我家有一双儿女,在国内时,半月一烧,一月一咳,三月一喘,小病交替发作,但在随我来北卡学习的几个月里,无论穿多穿少、喝热食凉,烧、咳、喘再未光顾,随行的成捆药品也被束之高阁。访美前后如此鲜明的对比,让我不得不相信,左右孩子们健康的主要根源在于空气质量。
雾霾恢恢,铺天盖地,逃无可逃。值得庆幸的是,近年来中国政府已逐渐认识到了空气污染的严重性,采取了诸多防控措施,如临时关停工厂、暂停建筑施工、限购限行私家车、增加道路洒水频次等。但在我看来,这些措施只是单纯的头痛医头、脚痛医脚的局部、片面的防治方法,是事中、事后的应急防治,不足以应对环境与社会、经济等问题之间长期的复杂关系。如此大范围并逐年趋于恶化的空气污染问题,绝不仅仅是一城一业一年促成的问题,而是在各地各业长期发展过程中,污染物排放叠加累积的效应。解决空气污染问题,也绝不是今天这里雾霾,关停几个企业厂矿,明天那里雾霾,关停几个建筑工地的问题。空气污染持续恶化的事实证明,这些临时举措在解决大范围、长期性的空气污染问题时的局限性。其实,雾霾问题只是中国众多环境问题的一个缩影,还有诸如水体、土壤等污染问题也均趋于恶化。这些环境问题逐渐开始制约着中国社会、经济、生态的可持续发展。
面对环境污染问题,通常从事前(规划编制)、事中(规划实施)、事后(实施结果)三个方面加以防控治理。其中城乡、土地、区域等宏观战略性规划决定了产业结构、土地布局、生态防护等诸多方面,是环境问题的源头。通过科学的环境评价,影响并纠正规划决策,从规划这一源头开始,尽量减少规划实施可能给环境带来的不利影响,显得尤为重要,这也是规划环境影响评价的重要意义所在。但由于宏观战略性规划对环境的影响往往在规划实施多年后才能逐渐体现,使得如何才能科学地开展环境影响评价成为研究热点和难点。相比美国等西方发达国家,中国的相关研究及制度建立起步较晚,因此,吸收国外先进的规划环境影响评价理论、方法、技术、措施,对中国从源头上开展环境治理具有重要的借鉴意义。
1 规划环境影响评价制度的建立
1969年,美国经参议院和众议院协商通过,由尼克松总统签署了《国家环境政策法》(NEPA: the National Environmental Policy Act),这部法律所体现的核心制度——环境影响评价制度(EIA: Environmental impact assessment)已被美国超过25个州及全球超过80个国家效仿,也为世界银行等其他国际机构所采用。环境影响评价制度是美国环境政策的核心制度,在美国环境法中占有特殊的地位。起初,环境影响评价的重点放在单个项目的评价上,大量的理论研究成果和实践案例,使项目环境影响评价的理论和方法渐趋成熟;但是在项目环境影响评价制度的严格规制下,世界各国依然出现了一些比较严重的环境问题。研究发现,这些环境问题是达到项目环境影响评价要求的很多项目叠加影响和累积影响造成的。实践中发现的这些环境影响评价制度的缺陷,促使很多西方国家在1990年代后将环境影响评价制度向计划、规划、政策、战略等更高层次延伸。很多西方发达国家还在法律上规定,在制定政策、法案和战略规划时进行环境影响评价,自此,EIA制度由项目环评逐渐发展到了规划环评、战略环评(SEA: Strategic Environmental Assessment)层次。计划、规划、政策、战略等环境影响制度对环境保护的作用不断显现。
21世纪初,中国的环境立法、环境管理部门和一些研究机构的专家学者提出在中国也应该建立战略、计划、规划、政策等宏观层次的环境影响评价制度。在这样的背景下,中国于2003年实施了《中华人民共和国环境影响评价法》,明确了环境影响评价的定义,即“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策措施,进行跟踪监测的方法与制度”。由此规划环境影响评价作为中国的一项环境影响评价制度被真正确立起来。2009年《规划环境影响评价条例》和2014年《规划环境影响评价技术导则总纲》(HJ 130-2014)的正式颁布,使得中国的规划环境影响评价制度和方法渐趋完善。
2 美国规划环境影响评价制度的特点
(1)注重早期介入,保证规划与环评过程的统一。美国《国家环境政策法》和《国家环境政策法实施条例》提出了早期介入的要求及重要事项,保证了规划过程和评价过程的统一。
(2)建立了是否开展规划环评的择优筛选机制。规划是否需要开展环境评价,取决于各联邦政府机构根据《国家环境政策法》的要求建立的判断程序和标准。
(3)环评内容覆盖面广。环境影响报告书的评价内容基本上涵盖了自然、社会、经济、文化、环境、气候等诸多议题。
(4)注重多方案环境影响的对比分析。环境影响报告对多个规划方案进行同等深度的环境影响评价及对比分析,根据规划环评结果择优选取规划方案。
(5)注重信息公开,公众参与程度高。《国家环境政策法实施条例》根据规划环境影响范围,提出了相应的信息公开方式,并提倡采用多种公众参与方式,如听证会、论证会、研讨会和书面意见等。对于收集到的公众意见,无论是否被规划采纳,规划编制部门都要逐一给予详细说明,并作为附件附于报告书后。
3 美国规划环境影响评价制度对中国的启示
(1)与美国规划环境影响评价的制度注重早期介入,保证规划与环评过程的统一形成鲜明对比的是,中国的规划法规和技术规范体系未对规划环评早期介入的方式做出规定,规划与规划环评各自为阵,严重脱节。规划环评只是作为规划必备附件的形式存在,环评结果往往会根据规划的需要进行人为调整,以符合地方官员发展经济的思路,而忽视生态效益。很多地方是在规划审批之后才补做规划环评,使得规划环评基本上失去了源头控制的作用。中国应学习美国规划环评的早期介入制度,使评价结果更及时、直接地作用于规划决策。
(2)中国在《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》中提出的需要开展环评的规划类别比较宽泛,与现行规划体系和规划名称难以对应,应该根据不同层级、不同类型的规划,建立需要开展规划环评的判断程序和标准。
(3)中国《规划环境影响评价条例》规定规划环评的内容包括“规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体影响,对环境和人群健康产生的长远影响,规划实施的经济效益、社会效益与环境效益之间以及当前利益与长远利益之间的关系”。然而,由于基础数据连贯性较差、技术方法不足等原因,在实际工作中并未全面开展上述评价内容,需要应用现代技术获取可靠的评价数据,建立数据长期累积的保障制度。
(4)美国之所以把多方案比选作为确定规划方案择优的核心内容,根本原因是法规明确了将多方案比选作为决策过程的必须环节。而中国的《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》没有将规划环评作为规划多方案比选的条件之一,使规划环评参与多方案比选无所依托,导致规划编制过程普遍缺少基于规划环评的多方案论证环节。因此,应通过规范规划程序来明确规划环评参与多方案对比择优的作用和地位。
(5)目前中国无论是规划还是规划环评的公众参与,主要是一种信息获知的途径,其形式类同于公告,谈不上体现公众的规划决策参与权。美国在规划和规划环评的过程中已经做到信息公开全面透明、公众参与程度高、规划部门认真及时回应公众意见,这些都是中国规划未来的努力方向。
中国的雾霾等环境问题的形成并非一朝一夕,而治理更是任重而道远,只有从宏观和长远角度考虑,不断完善规划环境影响评价制度和技术方法,从规划这一源头上把环境问题的预测、防控工作等做好,才能使雾霾等环境问题的治理达到事半功倍的效果。
北卡罗来纳大学中国城市研究中心 刘艳中 供稿
作者:刘艳中,博士,武汉科技大学资源与环境工程学院副教授,UNC访问学者,研究方向为土地利用规划与管理。liuyanzhong@wust.edu.cn
订阅号编辑:张祎娴
订阅号排版:赵大伟
本文为本订阅号原创
欢迎在朋友圈转发,转载将自动受到“原创”保护