项目合作单位:海口市城市规划设计研究院
海口市东寨港旅游区(西区)单元规划
1、规划背景
东寨港地区位于海口市主城区东部,拥有中国规模最大的红树林湿地。1986年,东寨港地区设置了国家级红树林自然保护区,1992年成为我国第一批列入《世界湿地公约》的七大重要湿地之一。《海口市城市总体规划》将东寨港地区作为主城区外的低密度控制区和生态旅游观光区,《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》将其作为全省十七个重要旅游景区和度假区之一。
图1 《海南国际旅游岛建设发展规划纲要(2010-2020)》旅游功能组织规划图
为切实加强国家级自然保护区的保护工作,指导和规范东寨港地区的生态保护和旅游开发活动,项目组接受海口市旅游及城乡规划部门的联合委托,编制完成了《海口市东寨港旅游区总体规划》。该规划在国家级红树林自然保护区外划定了东寨港旅游区范围,明确了旅游区生态保护优先的基本原则,以及适当发展生态旅游业、创建生态旅游示范区的定位,并对开发建设容量及布局、重点旅游项目及分区、社会经济发展、污染治理与生态保护等内容予以了统筹安排。
在此基础上,项目组根据旅游区近期生态修复及保护措施,以及旅游发展需要,编制本规划。本规划的编制范围(以下简称本区)位于东寨港旅游区西侧,临近海口市美兰国际机场和市区方向,拥有较为丰富的自然资源和历史人文资源,是旅游发展的重点区位,也是已经初步达成意向、亟待推进实施的重大旅游项目的集中地域,总面积54.21平方公里。项目组根据本区所面临的特定发展需要及背景,经与甲方共同研究,确定引入单元概念,创新规划编制思路及方式。
图2 海口市东寨港旅游区(西区)范围
图3、4 海口市东寨港旅游区内的红树林实景
2、主要问题梳理
本规划的编制,不仅要落实旅游区总体规划的要求,还要因应现实发展需要,解决多重现实因素的制约。总体上,规划编制所面临的主要问题包括以下方面。
其一,落实生态修复和保护优先的基本要求。毗邻国内最大红树林自然保护区,本区最为根本性的任务是落实生态保护要求,消除严重环境污染因素,积极修复红树林及东寨港特有的湿地生态环境。同时还应充分考虑并预防旅游开发的潜在影响,创新生态保护与旅游发展和谐的新思路。
其二,在严格保护的基础上统筹合理利用本区内丰富的自然及人文资源。本区不仅拥有具备较高旅游开发价值的各类自然资源和历史遗迹,还在历史发展中形成了具有鲜明地方特色的鲜活乡村社区人文资源。应在严格保护上述资源及其历史形成的既定系统的基础上,统筹考虑促进旅游发展、传承历史文化等方面的要求进行合理利用。
其三,合理控制和统筹配置开发容量及主导性旅游项目。已经初步确定意向的旅游开发企业所提出的旅游项目策划在带来发展动力的同时,客观上也提出了明显较高的开发强度要求,旅游项目的生态环境影响也不容忽视。应在严格控制开发总量的前提下,统筹主导性旅游开发项目,以及不同旅游开发单位及所涉及的区、镇、农场、村的关系。
其四,妥善引导村庄建设及村民的发展转型及新型社区建设。历史形成的较高村落密度和村民就地安置的上位决策,使得保留现状村落成为主要方式,但应结合旅游发展促进村庄经济方式和生活方式转变,并充分考虑未来导入人口及新功能所必然带来的社区重构要求,同时还应对少量在本区内另行择址安置村民的社区组织进行积极引导。
3、 发展定位与整体结构
从有利于加强生态环境修复及保护,以及适当开发生态旅游业的角度,细分本区定位为:以红树林湿地保护和生态修复为核心,适当开发科研教育、特色旅游和休闲养生等功能,重点承载旅游区接待功能的生态保育地区。
为此,提出统筹生态修复及旅游发展两个层面需要的空间结构整合要求,在基础层面以强化生态管控为目的确定生态管制结构规划要求,在其上则以主导性旅游项目及开发单位的项目分布为核心依据确定功能分区。在此基础上,进一步制定总体层面直至开发建设管理层面的规划管理要求。
4、 聚焦生态修复,加强生态管控
加强生态修复和优化生态格局,是本区的根本性任务要求。为此,基于生态敏感性评价及现状生态保护状况,划分本区为生态修复和旅游开发大分区,并进而从强化生态空间延续及网络化的角度出发确定本区的整体生态网络格局。在其基础上,进一步制定从整体层面直至微观层面的生态管控措施要求。
其一,“一区一带四楔”的整体生态网络格局。一区,自然保护区和本区内的保护拓展区;一带,结合开放性海岸型自然保护区的边界特点,在自然保护区的临界区段进一步退让划定一定宽度的带状缓冲区;四楔,为减少旅游开发的生态冲击,自一带连接本区周边相邻地区的生态修复区,重点完善生态格网。
其二,在总体层面上统筹生态保护与修复要求。首先是限期全面取缔养殖咸水鸭和高位虾池,少量因科研等活动(包括生态湿地)可以适当保留,但应严格杜绝对周边水体环境的污染;其次是全面推进区外污水截留和本区污水收集处理,在具体措施上则因地制宜差异化安排,临近外围公路建设较为密集的村落及项目所产生的污水应全部收集排入城市污水厂,其他相对较远或零散分布的小村落及小型旅游设施应分散就地收集污水并进行生态化处理,并且所有处理后污水都应进一步经陆域生态湿地处理后排放;再次,进一步从声环境、夜间光环境等角度,分区提出管控要求,避免对鸟类栖息环境造成破坏。
其三,对于开发建设项目提出明确建设管理要求。主要从项目内建筑面积总量、基地用地面积、建筑高度、地下开发、地面透水、灯光遮蔽以及旅游项目等,按照不同类型分区分别提出控制要求。譬如为避免影响地下水,严格控制地下开发建设行为,地下不得超过一层,且地下室建设范围原则上不得超过地面建筑物外轮廓的投影范围等。
图5 生态管制与功能结构规划图
图6 污水工程规划图
5、加强资源保护,区划旅游开发
在总体规划阶段的评价基础上,对于本区丰富的自然和历史人文资源,分别从保护和旅游开发视角进行评估并进而统筹在项目开发层面的导引或控制策略。
在结构层面,统筹考虑主导性旅游项目的分布适宜性,以及旅游开发单位已经初步协定的用地边界等,将本区划分为7大功能分区。各个功能分区均安排有明确导向性的主导性旅游项目,由此实现在整体层面上统筹本区的主导性旅游开发项目,避免盲目竞争。
功能分区的划定,以自然条件、开发建设条件、行政区划条件,特别是旅游单位及其主导性旅游项目为依据。基于生态管控要求划分的旅游修复区和旅游开发区则按照空间区位分别纳入各功能分区,从而将生态管控要求落实到各旅游开发分区的控制层面,有利于将其直接纳入到与各主要旅游开发单位签订的最终协议中。
各功能分区,则可以进一步结合各自区内的自然和历史人文资源状况,以及相应的生态保护及旅游开发要求,差异化开发区内其他旅游开发产品,共同促成本区休闲疗养、科普教育、生态示范、民俗文化和自然风光等多领域的丰富产品线。
图7 功能分区规划图
6、促进经济升级,引导村庄转型
结合旅游开发促进本区经济发展及经济结构转型,是巩固生态修复效果、持续改善生态环境品质、提升村民生活水平、促进适应现代化发展需要的村庄转型进程的重要基础性工作。
产业经济发展方面,禁、转、促等措施相结合。在基础层面,主要结合生态修复和环境保护要求,在全面禁止村内较具主流的水产养殖业的同时,积极引导村庄经济向旅游及旅游服务等行业转变。在更高层面,则以更为多元化的项目带动文化创意类产业经济的发展,包括科普、培训、示范,以及休闲疗养等。
规划高度关注对村民生产和生活方式适应经济转型的导引。对于旅游开发项目,规划明确提出优先吸纳本区村民就业的要求,并且将技能培训和就业转型作为引领本区社会组织方式转变的重要举措。
除对因缓冲区、生态及工程地质原因而集中安置的村庄进行积极引导,规划还从资源特征和区位等因素出发,制定差异化引导村庄转型发展的策略,将保留村庄划分为渔家游憩型、农业体验型、民俗文化型、生态观光型和复合型等特色类型。
图9 村庄建设发展引导规划图
7、创新用地规划,统筹设施支撑
作为城市总体规划所确定的主要为非城市建设用地的限建区,采用何种用地分类制定本区的用地规划是个值得探讨的重要问题,直接关涉到后续的规划实施管理问题。规划在统筹城乡建设和旅游发展的基础上,整合不同范畴用地分类,创新用地规划方式。
首先,从服务本区发展的角度,规划按照总体规划,在本区中部结合演丰镇区设置旅游服务主节点、在北部结合规划建设的滨海大道设置旅游服务次节点,此外根据旅游发展需要按照海南省规定布局旅游发展用地,还重点明确了村庄集中安置点用地。
其次,根据上述规划安排,本区用地同时涉及城乡规划用地分类、土地利用规划用地分类。为此,在确定全域统一用地分类的基础上,重点从强化用地分类管理的角度进行统筹安排。在与土地利用规划充分衔接的基础上,确保基本农田,结合生态修复适当扩大林地以满足修复培育红树林的目的,在此基础上落实建设用地。为确保生态环境和加强旅游发展管理,规划严格控制新增城市建设用地,除少量布局于镇区的新增城市建设用地,以及结合村民安置安排的村庄建设用地,其他新增建设用地仅限于旅游发展用地。
再次,结合上述功能和用地布局,统筹安排本区的道路交通等设施建设规划。在道路交通方面,确定加强交通管理、游客交通主要停留在旅游发展区且临近旅游区外围地区的基本原则,重点加强了公交、旅游巴士交通方式与本区旅游交通方式转化所必须的交通枢纽布局。同时,整合了本区旅游电瓶车、非机动车和步行等通道,共同构筑网络化的慢行交通系统。
图11 土地使用规划图
8、创建分层管理、确保规划弹性
针对多个大型旅游开发单位分区主导旅游开发且仍处于策划阶段,以及本区非建设用地占据主导地位的基本格局,为协调加强城乡规划管理和确保合理弹性的要求,创新出“分区-单元”的两层次规划及管理模式。
七大功能分区的边界与各个旅游开发单位协议的管理边界进行充分协调,彻底避免了不同旅游开发单位在同一功能分区内交叉的现象,但同时又兼顾了旅游项目布局的合理性要求。分区层面上,重点落实了开发建设总量、主导性旅游项目、重点配套建设项目,以及生态修复和管控的底线范围及要求,并将上述控制要求作为维护单元规划的基本要求,凡涉及上述控制要求调整的均应在旅游区总体规划层面进行统筹,由此确保总体规划的权威性。
在分区基础上,主要基于生态修复或旅游发展的需要,结合用地布局划分控规单元,建立“分区-单元-地块”的分级管控体系,以及“刚性要求-弹性引导”的指标体系。在同一分区中,既包括基于生态修复区划定的生态修复型单元,也包括基于旅游开发方式差异而区分的集中开发型单元和分散开发型单元,并在单元层面确定基于生态修复的强制性控制要求。在此基础上,统一确定不同类型单元的基准开发控制要求,再结合差异化发展或保护要求适度调整基准要求,并将上述控制要求落实到地块层面。
在差异化控制方面,规划明确提出,在不违反强制性内容和单元控制的前提下,具体项目开发层面可以根据发展需要调整具体的用地布局,仅需要简化的用地层面上的控规调整即可,在不涉及用地调整的情况下则直接依据地块控制要求实施即可。由此在确保规划权威性的基础上,保证了必要弹性。
在图则制定方面,同时制定了两层次的单元控制图则和地块引导图则。单元控制图则内包括刚性要求和弹性引导两类图则指标,地块引导图则作为引导性内容进一步分解单元内的指标要求。
图13 建筑高度分区规划图
图14 控规单元划分图
图15单元控制图则
9、规划实施简况
本规划完成于2013年底,并最终于2014年8月正式批准实施,对旅游区生态修复和旅游开发发挥了积极指导作用。旅游区内当年即实施了咸水鸭等禽类养殖的清理工作,并卓有成效地推动了高位虾池的清理工作,以及自然保护区外红树林培育及示范性种植工作。当年,旅游区开园并实现了规划预测游客量目标。李克强总理在视察东寨港时指出:“这里虽是红树林,却是绿色的,人与自然和谐相处,生态旅游带动了当地经济的健康发展”,充分肯定了东寨港生态保护优先基础上发展生态旅游业的模式。
图17、18、19 李克强总理视察东寨港
项目主要编制人员:栾峰、何丹、程鹏、王雯赟、杨犇、刘悦来、王忆云、张引、赵华、臧珊、陈洁、宋艳霞、曹晟、王怀
团队介绍:栾峰教授工作室自成立以来,以规划研究为支撑,以打造精品和积极探索与创新为己任,聚焦于城乡发展战略及开发控制、城市产业发展及布局、城市空间结构与布局等领域,并重点向乡村发展及规划领域积极拓展。近年来在城市发展战略、城市总体规划、控制性详细规划、城市设计等层面开展工作并取得优良成绩,在县(市)域乡村建设规划、乡村发展规划、村庄规划、美丽乡村规划等新领域也取得新进展。近年来主持或者主要参与项目已经获得了近二十项国家级和省级城乡规划设计奖项。