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编者按:何兴华先生长期从事村镇规划与发展工作,在建设部门工作长达三十余年,曾在建设部人事司、教育司、城乡规划司和村镇司等部门工作,有着丰富的管理经验。2017年伊始,我们有幸对何兴华老师进行了一次深入的访谈,与大家探讨小城镇、特色小镇的规划、建设和发展。我们将连续刊载这次访谈。
专家介绍:何兴华,中国城市规划学会副理事长,中国城市科学研究会总规划师(特聘),曾任住房和城乡建设部计划财务与外事司司长,村镇司司长。
Q&A
近来,关于小城镇和乡村问题的讨论又多了起来。您在规划建设管理部门工作了三十多年,并结合实践开展小城镇研究。在您心目中,小城镇指的是什么?
何兴华
回答什么是小城镇这个问题,是讨论其它与小城镇发展有关问题的基础。小城镇有多种含义,各有各的作用。小城镇在不同时期、不同地区指的不一定是同样的东西。虽然大家都在谈论小城镇,但是心里想的未必是同一个对象。与发达国家的规模较小的城镇有所不同,与近代以前中国的集镇也有所不同,在当今中国,小城镇有其特殊的意义,而且充满争议。中文中的小城镇,仅从字面上讲,就有几种不同的理解。一是认为小城镇指小城市和建制镇,即小城加镇。二是认为小城镇就是建制镇,即规模较小的城市性质的镇。三是认为小城镇包括建制镇和集镇。
小城镇的演化进程
因为1984年调整了设镇的标准,建制镇的主体由此前的工矿镇,转变为实行镇管村体制的“乡改镇”,建制镇数量从1983年的2786个发展到1990年的11733个和1999年的19344个。乡集镇数量则由于镇建制的增加逐步减少,从1983年的41273个减少到1990年的36537个和1999年的不到30000个。同时,产生了一批“县改市”,市又管着乡镇。由于一些县城发展为城市建制,县城数量从1983年的2080个减少为1990年的1903个和1999年的1682个。这就使得镇和乡之间、县与市之间有一定的逻辑联系。我认为,这些不同的观点,往往反映的是人们对于小城镇的发展重点有不同的看法,并不是学术上关于小城镇的定义。
小城镇的三种话语
费孝通从社会学角度给小城镇下的定义是,指一种正在从乡村性社区变成多种产业并存的向着现代化城市转变中的过渡性社区。我赞成这个定义。从人居科学研究的角度,我主张把小城镇看作是由乡村性质的居民点向城市性质的居民点过渡状态的民民点。具体到当今中国,可以泛指较小的城市市区、建制镇的镇区、各种类型的集镇。以此为基础,对于小城镇的研究至少需要三种话语:一是作为居民点,二是作为管理单元,三是作为政策对象。
居民点是由众多的自然、社会和人文因素逐渐促成的,不管称作什么,它们都“客观存在”。而管理单元则不同,它是根据治理需要划定的,具有更多政治的、人为的因素。因此,作为管理单元的镇与作为居民点的镇很可能不是同一个实体空间范围。作为政策对象的小城镇,更加不同,其界定属于某种政策的适用范围。这虽然也是治理手段,但相对讲更是临时性的,具有更多的公共权力动态干预的特征。用小城市的市区、建制镇的镇区和各类集镇作为当今中国居民点意义上的小城镇,就是为了区别于行政辖区意义上的市、镇、乡。建制镇包括县城、工矿镇,以及实行镇管村体制的镇。集镇包括乡政府所在地和其他不同功能的集中居民点。这个定义,既能够反映城镇化过程,又体现了“中国特色”。由于小城市的市区、建制镇的镇区相对而言用地规模不大,又不完全等同于城镇建成区的概念,兼顾了城镇发展直接所需空间范围的管理单元概念,也为政策对象的选取指明了可操作的范围。这样做有利于更好地理解小城镇发展战略所遇到的问题。
居民体系中的小城镇
从小城镇在居民点体系中的作用看,它们既不可能消失,也不可能承担太多功能。作为居民点的小城镇,不管政府是否将它们作为发展战略,它们也是在不断发展变迁的。它们有兴有衰,延续时间长的或许成了历史名镇,这与政府是否授予它们某个称号是没有关系的。需要注意两种特殊情况,一是在大中城市市区范围内,也存在一些乡村向城市过渡状态的社区,通常称作“城中村”、“城乡接合部”。我没有将这种情况称作小城镇,因为它们不再单独构成居民点,已属于城市的一个部分,需要按照所在城市的规划进行改造。二是乡政府所在地的集镇和其他不同功能的集镇,从行政管理意义上可能是几个村庄,但是它们属于乡村中心,具有乡村城市化过程的基本特征,我仍将之称作小城镇。这与政府文件所称的小城镇不一定相同,因为政府文件中的小城镇,在我心目中是政策对象。因此,全国小城镇的情况是十分复杂的,无论是从性质还是从规模看,有的已接近中等城市,有的还只不过是农村中心。
全球范围的小城镇
顺便说一下全球范围的小城镇。发展中国家情况与中国有可比性,有学者从区域角度研究乡村城市转型问题的,例如McGee研究亚洲提出的DESAKOTASI,已超出居民点范畴。至于发达国家的规模较小的城镇,当然也是居民点意义上的小城镇,但是属于城市化成熟后的情况,这在与我国的小城镇进行比较时需要注意。
(未完待续)
(访谈人:张立)
END
(图文编辑:白郁欣)
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