当代“三农”问题的本质是农民问题,而农民问题又突出体现在农民的各种权利问题上,尤其是农民的土地权益问题。近年来,关于农村土地改革问题,学界争论针锋相对。贺雪峰等人从实然的角度认为,由于农民缺少国家所提供的社会保障,农地客观上还承担着各种保障功能,因而不允许地权的市场交易;而周其仁、张曙光等人从应然的角度认为,赋予农民更多的土地权利,通过市场交易,农民可以用土地权利换取更多其他生存和发展的权利。有学者担心农地交易将导致大量农民流离失所,但是这种逻辑实际上存在重大缺陷,试想:城市商品房的市场交易导致了许多城市人无家可归了吗?对农地市场化交易导致大量农民流离失所的担忧,本质上是在否认农民具有理性。
从全国各地乡村复兴的成功案例看,村社主导的土地资本化发挥着至关重要的作用。以河南省信阳市郝堂村为例,2011年郝堂村成立了新的集体经济组织—绿园生态旅游投资有限公司(以下简称“绿园公司”),全面负责土地开发工作。当地政府以树立“新农村建设典范”的名义为郝堂村争取到了450亩(约30hm2)的耕地转建设用地指标。绿园公司先后以每亩1.8万、2.4万元的价格,从农民手中“征用”了300多亩(约20多公顷)耕地,大部分用于学校、养老中心、茶馆和文学馆等公共设施建设。2013年,绿园公司将征转来的近90亩(约6hm2)建设用地以6万~9万/亩的价格一次性批租给信阳市的5个老板建会所,租期为60年。这些建设用地的“土地出让金”不但让绿园公司偿还了600万元的前期建设债务,而且为后续的旅游开发提供了宝贵的资金。本质上,绿园公司与各地地方政府所成立的城投融资公司非常类似,其核心都是通过土地资本化运作,推动地方发展。所不同的是,前者是村社主导的资本化运作,后者是地方政府主导的资本化运作。
从国家农地政策演进的角度看,从早期允许、鼓励农用地流转到2007年承包地和宅基地用益物权化,再到2015年推动集体经营性建设用地入市试点工作,国家农地政策不断向“还权赋能”的方向演进。在地方农地创新实践中,无论是2007年重庆市的“地票交易”、2009年苏州市的“三置换”,还是近年广东省的“三旧改造”,农村土地发展权交易是全国各地农地改革的共同趋势。
更为重要的是,农村土地市场化是“资本下乡”“精英下乡”“居住下乡”的重要前置条件。没有土地承包经营权流转,就不可能有“资本下乡”盘活闲置的土地资源,推动耕地的适度规模化经营;不允许农房租赁、相应的农村建设用地流转,就不可能以城市工商资本盘活乡村山水、人文资源,也就不可能出现当前的乡村旅游大发展局面。未来,在空间规划的引领下,国家应放松乡村土地管制,进一步“还权赋能”,推动乡村要素“走出去”和城市要素“进得来”。对于想脱离乡村进城的农民,可以通过地权的市场化交易,将承包地和宅基地变现,转化为进城买房置业的资本;对于愿意留守在乡村的农民,应允许其和村集体组织通过土地换资本,积累和培养乡村内生的发展动力。