深圳是一个处于快速成长期的年轻城市,其不但拥有旺盛的经济增长动力(图1),而且城市功能还亟待健全和完善。深圳的城市转型,并非是因城市进入经济衰退期后发展动力不足而造成的,而是由持续增长的旺盛需求与资源供给严重有限的尖锐矛盾所导致的。在“行政扩区”的诉求被国务院否定之后,深圳只能放弃过去“追速度、拼规模、耗资源、求扩张”的老路,重新认识和评估城市有限的资源,以新的资源观探寻可持续发展。然而,实现经济增长、社会和谐、生态保护及功能提升等城市发展目标并没有改变,“目标不降低,任务没减少,指标还提高,但资源条件改变”是编制《深圳市城市总体规划(2010—2020)》所面临的艰巨挑战。经过主动转变发展思路(表2),深圳最终形成了以“紧凑发展”为核心理念的新版城市总体规划:
(1)通过低效用地再开发实现产业升级、经济持续增长。利用规划手段对被低层次产业占据的区位良好、配套齐全的优质用地进行“腾笼换鸟”,实现产业转型升级。
(2)对存量用地功能进行调整,补充、完善和提升设施配套,促进社会和谐发展。规划补充原特区外地区的交通市政基础设施,完善公共配套,加强住房保障。按照“分区配建、就近平衡、公交支持”的原则,在城市更新项目中配建适当比例的保障性住房;多渠道增加保障性住房供给,满足低收入群体、“夹心层”的居住需求。通过城市更新,捆绑配建医疗卫生、教育和养老等公共服务设施,提高民生福利。
(3)以“以需定供”取代“以人定地”的建设用地规模计算方法。规划基于城市土地资源潜力和环境承载力,而不是人口规模预测来确定城市规模。在有限的建设用地上,通过提高新增用地的开发强度,综合运用密度分区、地下空间开发等策略,并加强存量用地的二次开发和功能调整,以此来合理安排各类功能和设施,创造宜居环境。
(4)在用地上将“新增”与“改造”并重。规划提出“增改用地”概念,所谓“增”,指新增用地,既包括新批用地指标,又包括闲置和已批未建用地;所谓“改”,指已建成区的改造用地。将增量空间和存量空间统筹进行规划调控。对于改造用地,不仅应确定规模,研究其区位、布局、改造方向和可行性等,还应根据存量用地的现状功能、环境条件和产权归属等因素,采取不同的更新改造策略和方法。
(5)空间布局由“形态构建”转向“结构调整”。在空间策略上,规划提出“外协内连、预控重组、改点增心、加密提升”的十六字方针,作为空间结构调整优化的核心思想。在用地安排上,规划不仅对用地功能进行调整,还提出结构比例优化的要求,明确提出在规划期内,工业用地的规模和比例应大幅下降,但必须优先保障战略性新兴产业和先进制造业的用地需求;居住用地规模和比例应基本持平,但结构和布局需要调整,特别是要提高普通商品房和保障性住房的用地比例,减少原农村居民私宅用地。此外,交通、公共服务及基础设施用地的规模和比例均将有较大幅度的提高。
(6)将城市更新作为破解资源紧约束困局、推动存量空间优化的核心对策。规划对城中村采取以综合整治为主、以拆除重建为辅的更新方式;对旧工业区采取拆除重建和功能改变并重的更新方式;对旧居住区/旧工商住混合区采取以综合整治为主、以拆除重建为辅的更新方式。规划以城市更新为抓手,重构规划实施体系,重点强化了城市更新规划编制的技术指引。