引言:中国铁路TOD城镇化的背景与契机
中国铁路和各类城市轨道交通正处于高速发展阶段,可持续发展已成为轨道交通行业的核心问题。党的十八大将新型城镇化列为我国未来经济增长最重要的引擎,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》特别强调城镇化质量的提高,新形势对以轨道交通为代表的公共交通发展提出了新的要求。
TOD(Transit-Oriented-Development,公共交通导向发展)模式,最初由美国新城市主义代表人物彼得·卡尔索尔普提出,是为了解决二战后美国城市的无限制蔓延而采取的一种国际上具有代表性的城市社区开发模式。它具有功能复合、集聚开发、公交/步行主导、串珠式城市空间结构等特性,是提高城市土地资源集约利用、优化城市空间布局的有效途径,TOD开发模式有利于创建宜居、高效和环境友好的城市,是中国新型城镇化道路的必然选择。
2014年11月**经济会议指出,要重点实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略。其中“一带一路”的战略提出以交通基础设施为突破,优先部署中国同邻国的铁路、公路项目,重点推动欧亚铁路网的建设;而“长江经济带”战略,以及国务院发布《长江经济带综合立体交通走廊规划(2014-2020年)》提出“到2020年,建成横贯东西、沟通南北、通江达海、便捷高效的长江经济带综合立体交通走廊。形成以快速铁路、高速公路等为骨干的城际交通网,实现中心城市之间以及中心城市与周边城市之间1—2小时交通圈。这三大战略为城际铁路及高速铁路的发展带来巨大而的历史机遇。这都预示着跨境铁路、城际铁路及铁路综合交通枢纽建设对经济发展的支撑力已经提到空前的高度。
近期出台的《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发【2012】64号)、《国务院关于改革铁路投融资体制 加快推进铁路建设的意见》(国发【2013】33号),以及《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发【2014】37号)等政策文件,都力推TOD发展模式。
国发【2013】33号重点强调:推进铁路投融资体制改革,多方式多渠道筹集建设资金。按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路,完善铁路发展规划,全面开放铁路建设市场,对新建铁路实行分类投资建设。“加大力度盘活铁路用地资源,鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。”
国办发〔2014〕37号提出,支持铁路建设与新型城镇化相结合。按照新型城镇化要求,在保障铁路运输功能和运营安全的前提下,坚持“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则,对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发利用。形成铁路建设和城镇及相关产业发展的良性互动机制,促进铁路和城镇化可持续发展。
综上所述,铁路建设是实现新型城镇化的重要环节,中国铁路迎来大发展的时代。实施城镇化及土地综合开发利用,是加快铁路投融资体制改革和铁路建设的重要举措,是促进新型城镇化发展和节约集约用地的有力抓手。从趋势上看,我国大城市群及各大中心城市周边地区,城际交通走廊及枢纽的大力发展,给以各类轨道交通枢纽为载体的TOD开发提供了大量的实践机会。
铁路TOD城镇化发展趋势与模式探索
TOD公共交通导向发展模式中,主要是指地铁、轻轨等轨道交通及巴士干线。
TOD发展理念与规划策略包括:
1、新城/新市镇内部需要设置大量就业岗位以降低对外的通勤出行需求
2、用地性质(居住、办公、商务)适度混合减少出行量
3、围绕站点进行集聚开发
4、采用小尺度街坊以便于行人及自行车通行
5、提供公共交通和非机动车便捷换乘等等
6、各TOD节点间以优美的环境创造疏密有致的城市结构
以上TOD发展理念与规划策略,在我国新时期的铁路TOD城镇化及土地综合开发过程中,将有着创新性的应用和实践机会。徐匡迪院士提出构建一个“5611”城镇群的格局:5个国家核心城镇群,6个战略支点的城市群,11个区域支撑的城镇群。《国家新型城镇化规划(2014-2020)》强调“两横三纵”为主体的城镇化战略格局,以城市群为重要发展策略,提出优化提升东部地区城市群、培育发展中西部地区城市群、建立城市群发展协调机制的目标。重点提出:要强化综合交通运输网络支撑。“完善综合运输通道和区际交通骨干网络,强化城市群之间交通联系,加快城市**通一体化规划建设,改善中小城市和小城镇对外交通,发挥综合交通运输网络对城镇化格局的支撑和引导作用。到2020年,普通铁路网覆盖20万以上人口城市,快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市。”
城市群可以界定为都市圈和城市群两个层次,相对应的轨道交通分别是市郊铁路和城际铁路,这是未来城市**通发展的重点。如何结合都市圈和城市群铁路交通发展,更好促进大城市市域和区域经济产业转型升级与发展,支撑新型城镇化发展,成为当前铁路TOD城镇化及土地综合开发模式急需研究的重要课题。
基于城市群的铁路轨道交通类型可以分为:城际铁路、高速铁路、市郊铁路等,涉及铁路TOD类型可以包括:城镇密集地区开发、铁路沿线开发、枢纽站点开发模式,并可分为新建铁路土地综合开发和存量铁路站场综合改造。
铁路TOD开发类型可分为三个层次:
宏观层面:城镇密集地区开发、铁路沿线综合开发
中观层面:铁路城镇综合体,新城新区,老区改造
微观层面:“交通+社区”的枢纽型站点
本文重点探讨铁路TOD城镇化及土地综合开发模式。铁路城镇综合体发展,应该重点考虑城际铁路、高铁对沿线城市及土地综合开发影响:如沿线产业带的形成、沿线城市产业结构调整,以及沿线城市空间结构影响。并重点研究关注铁路沿线及枢纽交通站点与周边地区开发的良性互动、增值共赢模式。基于以上考虑,本文研究将铁路TOD城镇化及土地综合开发利用方向分为两种模式:
(1)以铁路枢纽为中心的高度复合、集聚型
开发模式
以城际、高铁车站为中心集约型城市开发模式。如高铁新城、新区,即高铁沿线站点综合开发模式。该模式主要是指位于大城市中心区的铁路枢纽站(可以进行综合交通换乘的车站)和周边的城市街区进行一体化开发的模式。
由于枢纽站接近历史悠久的城市商业区和中心区,大部分土地都已经建设完毕,能够用于城市再开发的土地很少。因此,需要通过高度、复合的土地利用及政府和民间的联合开发模式开辟出枢纽站建设所需开发用地。高速铁路客运专线站点周边的规划建设开发形态通常可分为三大类,即新城、新区(承担所在城市功能的一部分)和老区改造(处于城市中心范围内)。
(2)铁路交通建设和同步沿线型开发模式
铁路交通沿线的大量人口,为枢纽站周边商业区、商业街的形成和发展奠定了基础。如市郊铁路交通沿线的开发向着城市郊外放射状展开,铁路交通建设不得不将资本利益和沿线人口因素考虑之中。针对这种情况,铁路建设和沿线城镇进行一体化开发的模式。
这种模式主要应用在郊区,将市郊铁路建设和沿线城镇建设一体化进行的开发模式。根据开发主体及方式不同可分为:铁路公司主导的沿线城镇开发,国家和政府主导的新城镇开发;以及相伴的铁路交通设施建设,新线路的建设及铁路TOD新市镇的综合土地开发。
国际案例研究:铁路TOD城镇化经验
借鉴与思考
本文案例研究重点围绕铁路城镇综合体为主要对象展开,包括香港、日本、美国等铁路新市镇综合发展经验借鉴。包括:日本东京,多摩新城和柏叶新城;香港沙田新市镇和美国波特兰案例。
美国波特兰“精明增长”:TOD引导的城市空间增长
1997年,波特兰市发布了《地区规划2040》,为波特兰市中心的紧凑发展和辐射性的交通网络建设做出了完整的规划,意在通过实践“精明增长”理念摆脱美国传统的城市蔓延发展模式。强化对“城市增长边界”的控制;加强公共交通的发展,将轨道交通的站点作为城市发展的重心。
其具体政策包括:1、将城市用地需求集中在现有中心(商业中心和轨道交通中转集中处)和公交线路周围。三分之二的工作岗位和40%的居住人口被安排在各个中心和常规公交线路和轨道交通周围;2、增加现有中心的居住密度,减少每户住宅的占地面积;3、投入1.35亿美元用于保护137.6平方公里的绿化带;4、提高轨道交通系统和常规公交系统的服务能力。规划预测未来20年内机动车交通量可能增加50%,但是波特兰市政府希望其中的 21%由道路交通承担,其余出行需求由公共交通系统承担。
波特兰在实施其市域轻轨西线和机场轻轨规划线建设时,对每个站点均按照TOD模式进行建设,波特兰的TOD社区都在距轻轨站点400米范围内。位于波特兰市域轻轨线网MAX西线上Orenco车站社区距离波特兰市中心以西14英里,占地190英亩。波特兰公共交通管理Tri-Met, Hillsboro市政联合PacTrust信托投资公司以及Costa Pacific Homes建设公司共同实施了该项规划。1996年8月,基于TOD理念的土地区划得到批准,详细规划具体包括55万平方英尺(约合4.95万平米)的商店,饭店和剧场等公共设施以及10万平方英尺(约合9000平米)的办公楼,确定居住人口下限为1834人。在Orenco车站和英特尔公司总部之间规划了一条步行为主的交通走廊,将公园、绿地、主要商业设施和高密度居住区有机串联起来。
香港沙田新市镇:总体规划及基础设施、产业与人口协同发展
沙田新市镇(Shatin NewTown)是香港新市镇之一,位于香港新界沙田区。自1990年代起扩展至马鞍山。沙田新市镇属带型发展,以城门河的天然河谷一带为重心,发展一个均衡和自给自足的社区。新市镇的规划大部分受到地形和铁路线的限制,在规划不同的土地用途时,当局考虑把河谷及填海区划作较高密度的住宅和工业用途,而地势较高的地方划作较低密度的住宅用途。九广东铁沙田站附近一带已发展为沙田市中心,并作为新市镇主要的公共交通交汇处。
九广铁路对于新市镇的TOD发展至为重要。新市镇共有五个九广东铁火车站,即大围、沙田、火炭、马场和大学站。马鞍山铁路连接沙田大围及马鞍山乌溪沙,全长约11.4公里,共有九个车站及一个维修中心,这条铁路于大围设有转车设施,连接现有的东铁。沙田新市镇设有多条巴士路线,由各个人口聚点直通都会区,亦有部分巴士路线由这些人口聚点接驳火车站。
1970年沙田作为乡村小镇居住人口30,000人,总体规划人口: 全面发展将达到770,000人,新镇规模: 3,627ha。从1974年开始阶段开发,到2010年完成。土地用途包括居住、商业、工业和开放空间,提供不同类型社区和基础配套服务设施;考虑原有居民安置及扩展。沙田新镇发展经历了1970年人口30,000人,到1980年人口150,000人,再到1990年人口500,000人,现有人口750,000人。
沙田新镇有清晰的发展目标,先有远见的规划,依托高效的交通设施支撑,根据成本效益和可持续发展选择精明的基础设施,有利于吸引人口和投资者;基础设施如给水、污水处理项目,按成本效益原则分期实施,且随着人口增长逐步到位,及时更新技术,实现产业与人口的逐步协同发展。
东京大都市圈:基于轨道交通型都市圈结构的交通模式
东京城市圈以东京市区为中心,半径80公里,东京都、崎玉县、千叶县、神奈川县共同组成了东京城市圈。2010年,都市圈总面积1.36万平方公里,占全国面积的3.5%;人口约3561万人,占全国人口的27.8%;GDP占日本全国的三分之一。从人口空间分布看,东京都市圈大致可分为核心区、近郊区和远郊区。
交通经济是促进东京都市圈形成的重要牵引力。东京都市圈内约2000公里的城际铁路,加上东京市区500公里的地铁,构成了东京都市圈的核心框架。从交通规划的角度看,东京都市圈形成了以交通引领城市发展TOD模式,其中最重要的切入点是轨道交通站点和周边用地的一体化开发。在交通结构上,东京的绿色交通分担率达到88%,而且其主导是轨道交通(陆化普)。
东京及其周边地区的轨道交通网主要由私人投资。日本政府赋予私营铁路公司开发铁道线附近土地的专营权,各铁路公司纷纷开发铁路沿线的房地产以使其铁路运输的外部效益内部化。而东京的卫星城镇正是依托于私营铁路,并在随后房地产和其他商业性开发中相继跟进拓展。
东京(首都圈),名古屋(中京圈),大阪(京阪神圈)三大都市圈轨道交通利用情况,根据城市交通年报统计,三大都市圈的年客运量总计约200亿人次,占到全国总客运量220亿人次的90%,而总长约4800km的线路里程却只占全国线路总里程24800km的20%,这表明轨道交通在日本三大都市圈的交通体系中,具有非常重要的作用,并且还是和生活密切联系的交通工具。三大都市圈中,轨道交通客运量所占旅客总运输量比重达51%其日均客运量达5609万人次。其中东京都市圈占比达到58%。东京都市圈已经形成了基于轨道交通型都市圈结构的交通模式,以及轨道交通为中心的生活模式。
多摩新城——铁路TOD主导新城开发模式
多摩新城位于东京西南部多摩丘陵地区,开发面积约为3000万平米,到2003年大约有20万人居住(规划人口为34万)。多摩新城是由1965年城市规划决定,基于《新住宅市区地开发法》,以公共主导模式开发的日本最大规模的新城开发项目。开发主体为都市再生机构、东京都政府及东京都住宅供给公社。
多摩新城采用铁路TOD城镇开发模式。为推进多摩新城的开发建设,接受东京都的辐射,构筑区域交通网络,多摩新城规划建设有小田急线和京王线两条快速铁路,可便捷通达东京都市圈的任何地方。新城沿轨道交通呈带状布局,新城内规划有三个轨道交通站点,在站点周边高强度开发,建设新城商业中心及居住区中心。
采用面向民间轨道建设投资者发放补贴的措施。多摩新城的巨大开发规模使配备能承担大量运输的轨道交通设施成为必须,因此从规划一开始就设想了轨道设施的建设。针对轨道建设相关业者的意见,政府颁布了《关于大城市高速轨道建设资助相关的协议》。补贴的措施和办法包括:将由日本铁道建设公团负责铁道建设,并以25年为期转让给民间轨道交通开发商。公团的财政投融资等资金投入和利息补给由国家和地方政府进行,实际的施工由公团委托给民间轨道交通开发商进行;新城区域内的开发主体,将轨道建设用地以土地净价(平均收购价+利息)转让给轨道交通开发商,并负担一半道路基盘以下部分的建设费用。1973年小田急、京王两家私铁公司与施工单位缔结建设协议,开始了日本铁道建设公团最初的私铁建设项目。1974年京王相摸线抵达多摩中心段线路开通,1975年小田急多摩线抵达多摩中心段线路开通。
项目特点,从公共角度看,通过该补助办法不仅解决了与城市中心的交通接续需求,也在确保公共性的同时促进了民间的轨道交通开发商的自主开发。从轨道交通开发商的角度看,由轨道建设导致的外部影响无法直接转化为自身利益,建设项目本身并不是很有吸引力。
千叶县柏叶智能城市:筑波快线导向下的TOD新镇开发
筑波快线的起点站是东京都的秋叶原站,终点站是茨城县的筑波站。该轨道交通线横贯一都三县(东京都、琦玉县、千叶县和茨城县),这是一个由首都圈新都市铁道株式会社运营,建设总面积约3300ha,规划人口25.6万,全长58.3km的城市开发项目。将东京到筑波的时间缩短到45分钟。在该线路的终点站周边,还进行了筑波学园都市、柏之叶校园城镇等项目的开发,同时在起点站秋叶原站的周边也在积极地进行着城市项目的开发。
作为柏叶国际学园城镇构想,是由公共机构(千叶县、柏市)×民间机构(企业、市民)×大学携手合作(东京大学、千叶大学)联合开发的,以新的城市环境创造为目标的区域。该地区随着筑波快线的开通,与东京市中心的联系变得更加密切。同时,以柏叶都市设计中心(UDCK)为中心,正在进行着和当地丰富的自然环境资源相融合的城区建设活动。
根据城市规划,“柏叶智能城市(kashiwanoha-smartcity)”是注重环保、健康的复合型都市。柏叶地区被千叶县、柏市、经济团体联合会等机构选定为面向未来的城市建设基地。从2000年开始,将进行273ha的区划调整工程,计划人口约26000人。2005年开通筑波快线,三井不动产从2005年起斥资约1000亿日元,开发了筑波特快线柏叶校园站附近约12.7万平米的区域,第2期计划建造写字楼、住宅、商业设施、大学和研究机构一体化的街区。
柏叶新镇的开发特征是:有效利用大规模空地,实现土地功能转换的同时进行城市开发。另外,由于新的沿线开发采用了“产、官、学”相结合的开发方式,以塑造下一代的都市营造、社区形成“柏叶”城市品牌为目的的各种活动也是筑波快线沿线开发的一个主要特征。
铁路TOD城镇化方向:挑战与机遇并存
目前,我国的铁路建设及土地综合开发利用,相关政策如《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》已经初步提出了土地综合开发的基本原则,强调支持盘活现有铁路用地推动土地综合开发,以及鼓励新建铁路站场实施土地综合开发等政策目标,但距离全面推进实现这些目标,还存在很多问题和挑战,尤其需要政府管理部门与市场经营主体两方面的共同努力和探索。
一方面,铁路TOD城镇化及土地综合开发的主要难点是政策配套问题,由于缺乏配套的法律法规、部门条块分割,缺乏贯穿全过程的沟通、协调和决策机制,相关土地及规划管理制度也亟待创新。在政策层面,需要加快完善铁路土地综合开发配套政策实施细则,加强土地综合开发的监管和协调机制建设。另一方面,在市场经营主体方面,需要鼓励引导国内及国际上有实力的投资及开发运营企业,让他们能够和有信心进入铁路建设和土地综合开发投融资领域,为政府选择实施主体提供更多交易机会,共同促进良性市场机制的形成和完善。此外,铁路TOD开发最大难点还存在于铁路部门和地方政府之间的博弈,由土地开发收益来弥补铁路运输的收益,需要铁路部门与地方政府之间的全面统筹协调才能最终实现。
除以上政策和市场因素外,在技术层面,目前我国要实现铁路TOD城镇与土地综合开发的主要挑战还表现在:
传统铁路基本是一个封闭的系统——线路、车站的设置和运作方式封闭,仅注重运输需求,在空间和功能上与城市割裂。
高铁站位通常较为偏远——新建高铁站通常选择在市郊甚至更为偏远地区(很多高铁新城位于城市中心更远距离),虽然是以门户形象出现,难以与城市协同发展,站点地区的产业和人口基础薄弱,土地开发利用价值不高。
高铁与城市交通换乘不便——高铁站体的规模和站前广场大,与城市轨道交通、公交的连接与换乘不方便、设施缺乏人性化,高铁与开发良性互动的基础薄弱。
铁路、高铁与城市轨道的客流特性不同——目前铁路、高铁客流以城际、商务客流为主,对周边土地开发的功能需求和支撑力度有待进一步研究。
高铁与城市交通和城市开发的建设时序不协调——高铁、城市交通与周边地块开发的建设主体、建设方式和建设时序不同,条块分割难以协调,导致互相影响规划设计或实施的边界条件,贻误开发机遇。
因此,铁路TOD城镇土地综合开发是一个复杂的过程,涉及许多不同的利益主体,需要建立良好的沟通协调机制,兼顾各方诉求和利益。为此,在铁路交通沿线城市建设和土地综合开发过程中,要兼顾政策和市场因素,充分考虑和创造性运用TOD模式基本原则;在政策层面,要加强城市规划、铁路交通规划和产业发展规划的统筹协调;在操作层面,积极探索TOD和PPP投融资模式的实施路径,这些都是实现TOD城镇与土地综合开发可持续发展的关键。
总体而言,中国全面推进新型城镇化发展的发展契机,为铁路建设和城镇化土地综合开发利用领域的TOD实践提供了重要方向,包括城际及市郊铁路沿线新市镇开发,及高铁枢纽地区新城开发和老区改造。2015年3月,**总理在第十二届全国**三次会议上明确提出:使交通真正成为发展的先行官,指出要多管齐下改革投融资体制,以用好铁路发展基金为抓手,深化铁路投融资改革。这都要求我们遵循“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路,在充分借鉴国际成功案例经验的基础上,切实可行地推进铁路投融资体制改革,多方式多渠道筹集建设资金,进行创新突破和试点性实践。
参考文献:
《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,****、国务院印发,2014年3月16日
《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发【2013】33号),2013年8月9日
《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发【2014】37号),2014年8月11日
《站城一体开发:新一代公共交通指向型城市建设》,日建设计站城一体开发研究会,中国建筑工业出版社,2014
陈忠朋等,公共交通引导的城市空间增长研究,城市公共交通,2012.09
作者简介
王晓川,西南交通大学(上海)TOD研究中心副主任。北京大学城市规划博士、德国柏林理工大学博士后高级访问学者、国家注册城市规划师和资深建筑师,北京市评标专家。曾先后担任北京工业大学讲师,英国ATKINS及美国AECOM规划设计总监/资深助理董事,棕榈设计集团副总裁。王晓川先生拥有20多年专业实践经验,工作范围涉及不同尺度和各种项目类型,拥有跨专业优势,尤其对土地利用和房地产经济有深入的研究,擅长主持政府课题与大型综合项目。他参与主持了多项高铁新区及城市综合规划重大项目,并致力于把国际前沿理论融入到国内项目实践与创新中来。