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——精华版——
韩国1960年代末期经历了新村运动和出口导向的经济政策,国家逐步走向富强。韩国也逐步从一个接受国际组织和发达国家援助的受援国,转变为援助国。在国际社会政府援助(ODA)领域愈加活跃(图1)。
图1 韩国国际协力团(KOICA)
韩国开展国际政府援助的历史虽短,但具有韩国特色的政府援助模式却有广泛影响。特别是1970年代韩国新村运动的成功受到很多发展中国家和国际组织的关注,甚至认为,如果将新村精神有效转播,可以缓解全球贫困并促进社会的可持续发展。
本研究通过分析新村运动ODA项目实施十多年来的经验和问题,总结运用于受援国时的注意事项,为新村运动精神的广泛传播提供支撑。
1 新村运动与政府援助
韩国特色ODA模式的核心内容是“与受援国分享成功的发展经验,同时谋求援助的有效性”。韩国新村运动与其他乡村社会发展运动之间的最大区别之一是“可通过居民觉悟的培养,注入‘勤勉、自助、协同’的新村精神”。这种变化不可能在短时期内实现,因地制宜十分重要(图2)。
图2 韩国援助老挝
韩国的农村发展经验应用于发展中国家,必须考虑发展中国家的地理、气候、政治、社会、文化等方面的差异,总结普适化的操作过程,以便使韩国的发展经验得到有效落实。
2 新村运动政府援助项目评价
受援国的新村政府援助项目主要包括:建设村民会馆、改造农房、改善生活设施、扩建农业设施、培育增收项目、改善交通设施、强化居民能力、邀请研修等。新村运动ODA项目的新模式发挥了不同机构的各自特点,各机构协力推进新村ODA项目。
3 新村ODA项目的未来指向
未来新村ODA项目应指向以下五个方面:一是确保项目的可持续性;二是重视村庄和居民的主体地位;三是加强居民能力的开发;四是定制符合受援国国情的新村ODA项目,五是与推进部门建立伙伴关系。
4 结论
高效的政府指导、国民启蒙、培养领导人、居民自主参与等因素是韩国新村运动的成功因素,这与传统ODA模式不同。为了开发自主型社区发展模式,首先应顺应发展中国家的需求,践行可以取代一次性援助的新村ODA新模式;其次,把新村运动发展成可以体现韩国的特点和经验的“韩国式发展模式”,与西方的ODA模式并行。第三,新村运动的时代背景与发展中国家的现实情况有很大不同,因此要进行合理适当的取舍,进行在地化设计。第四,保留韩国模式的核心,次要的部分可以根据当地情况因地制宜。
——全文——
【摘要】1970年代韩国的新村运动引领韩国走向了富强繁荣的发展道路,其经验值得发展中国家学习。本文探讨了韩国在发展中国家施行新村运动政府援助(ODA)过程中遇到的问题,总结了新村运动的核心价值在受援国的适用性,提出了“支持受援国农村可持续发展”的自立型新政府援助模式。
导言
1945年韩国独立后长期处于贫困状态,但是1960年代末期经历了新村运动和出口导向的经济政策,国家逐步走向富强。以1987年成立对外经济合作基金(EDCF)和1991年成立主管无偿援助的国际合作机构——韩国国际协力团【更多信息请参阅韩国国际协力团网站http://www.koica.go.kr/】(KOICA)为标志,韩国从一个接受国际组织和发达国家援助的受援国,转变为能够对外提供援助的援助国。随着2009年韩国加入了世界经济合作与发展组织发展援助委员会(OECD DAC)以及2010年“韩国国际发展援助基本法”的实施,韩国在国际社会政府援助(ODA)领域愈加活跃。
韩国开展国际间政府援助的历史虽短,但具有韩国特色的政府援助【更多信息请参阅官方网站 http://www.odakorea.go.kr】模式却有着广泛的影响。特别是1970年代的韩国新村运动的成功受到很多发展中国家和国际组织的充分关注,甚至认为,如果将新村精神有效转播,可以缓解全球贫困并促进社会的可持续发展。
然而早期的政府援助模式主要采取单纯的人力和物资援助,容易造成受援国的依赖性和援助国的剥削性等弊端,并不能从根本上消除贫困。实际上,新村运动特别强调通过居民能力的开发和自主的社会参与来培养自力更生意识。因此,新村政府援助项目有效实施的核心在于居民能力的开发、激励和自立意志培养,帮助建立以居民为核心的决策组织,增加居民收入及建立村庄之间的竞争机制等。为了确保新村政府援助项目得以有效、成功地在发展中国家落地扎根,只有让新村运动的核心要素最大限度的深入人心,才能提高其适用性。从援助国角度来看,首先要充分认识和了解新村运动的成功要素和作用机理;其次,结合受援国的国情和政府援助的可接受性,量身定制新村运动政府援助项目。上述的核心要素是缓解农村地区的贫困、寻求自力更生,实现村庄可持续发展的政府援助新模式的关键,其意义在于:韩国的新村经验可作为实现联合国新设定的可持续发展目标(SDGs,2016—2030)的一种可选路径。
本研究旨在通过分析新村运动政府援助项目实施十多年来的经验和问题,总结将其运用于受援国时的注意事项,为构建新村运动政府援助新模式提供支撑。特别是希望提出可持续、自立的农村发展模式以及相应的、切实可行的实施策略,以帮助发展中国家脱贫并实现社会的健康发展。
1.1 新村运动的核心特点
韩国新村运动的核心要点是意识革新、居民的自主参与和竞争激励。为了成功推进新村项目,国家发展要有明确的愿景和目标,政府和领导人要有强有力的领导能力,且村民应当具备一定的教育水平和乡村社区意识。
新村运动是追求美好生活的运动,村民的勤勉、自助、协同精神是其基本支撑。首先,通过政府的政策支持,保证乡村建设工作在有组织的情况下完成;其次,要促进社区共同体意识的生成,要实施向内切入的方法来促成村民自主讨论村庄问题。新村项目的决策要力求反映大多数村民的意见,这是建设项目在实施过程中实现自立、协同氛围的前提条件。为了让村民坚定能够过上美好生活的信念,并转变传统的、懒惰的生活习惯,韩国政府实施了一系列政策,比如有组织地利用各种教育课程和宣传的手段、各村培养男女领导人各一名,指派公务员下乡到农村一线发挥“意识转变传道士”的作用等。
新村运动的另一个重要特点是,严格按照总统强有力的坚定信念和政府主导的计划实施新村项目,特别是从中央和地方政府的制度、财政及政策措施入手,调动和启蒙村民,引导村民参与和协同。在新村运动过程中,通过合理施行“胡萝卜加大棒”的政策来加快新村建设和发展。
1.2 韩国式政府援助的概念
与欧美发达国家相比,韩国的政府援助规模尚处于较低水平。2010年韩国的政府援助为11.7亿美元,占国民总收入的0.12%。近年来,韩国制定了相关规划,拟将政府援助提高到占国民总收入的0.25%。
尽管韩国政府援助规模和领域不断扩大,但缺乏系统化的组织,也没有对其有效性进行评价。作为国际间政府援助的后来者,同时从为联合国的“后千年项目”(Post-MDGs)做准备的角度来看,需要开发出既能提高援助的有效性,又可以提升国家形象的,具有韩国特色的政府援助新模式【2005年国务调整室政府援助改善实务工作组将韩国式政府援助模式定义为“为增进国际社会上共享的人类普遍价值,并服务于增强韩国利益,符合韩国所处的政治、经济、社会、文化等各领域国内外环境的援助方式”。2007年,KOICA实施的《韩国式发展合作项目发展方案研究》,将韩国式政府援助模式定义为“遵循国际援助准则,同时与发达国家的传统援助方式有所区别,专注于韩国的相对优势领域,促使援助成效最大化,提升韩国的国力和国家品牌形象,加强国际社会影响力的韩国式国际援助项目”】。
总体来看,韩国政府援助模式的核心内容是“与受援国分享成功的发展经验,同时谋求援助的有效性”。韩国新村运动与其他乡村社会发展运动之间的最大区别之一是“可通过居民觉悟的培养,注入‘勤勉、自助、协同’的新村精神”。这样的居民态度和行动变化不可能在短时期内实现。因此,为了确保韩国的独特发展经验在受援国落地生根,必须对受援国的传统、文化、国民性、资源条件、社区条件和项目地点选择等进行准确的先行调查和分析研究,以设计出能够落地的、可以有效实施的新村政府援助项目。
1.3 新村运动与政府援助
全面的国际发展合作是在二战以后开始的,其目的是为了全球的和平与繁荣,援助战争受害国和新生独立国家的重建。进入1970年代,援助逐渐以“减少贫困和失业”为目标。然而,国际社会对大规模援助也有质疑,即援助是否对发展中国家的发展做出贡献?反对意见认为,援助反而增加了受援国的依赖性,而不是促进其自主发展,即陷入所谓的“援助陷阱”。因此,需要改变援助思路,扭转这种国际发展合作的恶性循环。此外,发展中国家70%以上的人口生活在农村地区,90%以上的贫困人口生活在农村。由此,发展中国家实现脱贫的关键是农村地区。为此,政府援助项目应当重点聚焦“培养受援国村民的自主脱贫能力”,而不是单方面的物质和人才的援助。
新村运动是在韩国特殊国情条件下的经济发展和意识改革并进的社会运动,是1970年代作为国家政策发起的现代化事业,以农村发展和振兴农村为目标,这是韩国新村运动的特殊性。因此,韩国的新村政府援助模式需要进行国际化改良,成为符合国际社会标准的发展合作项目。
为实现新村运动的全球化,很多学者和相关人士认为,有必要构建“新村运动学”,作为新村运动精神的实践指导和社区的主导发展模式。他们认为,要将新村运动内在的独创性、文化价值(新村精神、新村方式、居民参与型社区发展等)转化为国际化的、普适价值的精神实践。更有研究认为,新村运动要想国际化,必须超越勤勉、自助、协同之单纯因素,而要具备普适性。
另一方面,近来的研究常常试图将新村运动与国际发展合作衔接,并对不同情况的其他国家“分享韩国的发展经验”提出质疑。他们认为,1970年代与21世纪头十年的发展情况有很大不同,新村运动的内容也应该有所变化,新村运动应用到发展中国家的农村时,必须综合审视这些国家农村社区的运作机制、协同体系、社区自治能力、领导能力及决策能力等,才能决策如何在这些国家应用。
韩国的农村发展经验应用于发展中国家,必须考虑发展中国家的地理、气候、政治、社会、文化等方面的差异,总结普适化的操作过程,以便使韩国的发展经验得到有效落实,比如在当地建立研修院来培养当地的社区(新村)领导人等。他们认为新村政府援助项目成功与否的关键在于新村精神能否得到当地居民的认同。
当下政府援助重点援助国(如柬埔寨、缅甸、老挝、菲律宾等)与1970年代的韩国相比,在诸多领域存在较大差异。最明显的是全球信息通信技术(ITC)的发展使得手机和互联网的普及率增加,且电视和收音机等通信设备的普及率更高;虽然这些受援国的运输装备水平较低,但是机动化的运输工具已经很普及。比如,21世纪初越南农村家庭的厨房、卫生间、通信设备、交通工具等的普及率都远远超过1970年代韩国的水平。因此,将韩国1970年代新村运动的运作体系应用到发展中国家,必须准确把握受援国的生活水平和社会环境,方能对其适用性做出合理的研判。
2.1 新村运动政府援助的内容
受援国的新村政府援助项目内容构成大体相似,主要包括:建设村民会馆、改造农房(屋顶改造、架设电线)、改善生活设施(厨房、卫生间、自来水)、扩建农业设施(农用道和农田水利工程)、培育增收项目(养猪、养鱼、经济作物种植)、改善交通设施(扩建或铺设道路)、强化居民能力(新村教育)、邀请研修等。
韩国农业领域【韩国最早的农业领域政府援助是1973年的亚洲蔬菜研发中心(Asia Vegetable Research and Development Center)援助项目,之后直到1987年韩国进出口银行和1991年韩国国际协力团(KOICA)的成立,韩国在农业领域的政府援助才全面正式开展】的政府援助项目主要由韩国进出口银行利用对外经济合作基金(EDCF)和韩国国际协力团(KOICA)负责,前者进行有偿援助项目,后者负责无偿援助项目。其中KOICA援助的目的是提高发展中国家的农水产品生产率、改善农渔村生活环境和改善农水产品市场环境,其主要活动围绕邀请研修、政策咨询、派遣专家、义工团、技术合作等方面开展。进入21世纪,随着发展中国家对新村政府援助项目的需求增加,韩国的很多部门开始参与其中。行政自治部(新村运动中央会【更多信息请参阅新村运动中央会网站http://www.saemaul.com/】)、庆尚北道【更多信息请参阅庆尚北道新村运动网站http://isvil.net/】、农林畜产食品部、农业振兴厅等多个机构也参与一些援助项目。近些年来,新村政府援助的预算在逐年攀升,2013年为430亿韩元,2014年为450亿韩元,2015年约为600亿韩元,2011年至2015年累计达2200亿韩元。
2010年,按照政府“政府援助先进化方案”,结合韩国的经验和受援国发展的需要,由总理办公室发起了“新村运动ODA TF组”通过试点经验来总结新村政府援助项目操作的普适模式。新村运动ODA TF组组建了推进计划的协议会,由韩国国际协力团(KOICA)、企划财政部、安全行政部(新村运动中央会)、农林畜产食品部、农村振兴厅、庆尚北道和韩国开发研究院(KDI)共同组成,并特别选定亚洲的老挝和非洲的卢旺达为试点国家,分阶段施行新村政府援助新模式(第一步是培养领导人、第二步是开发村民的自主能力、第三步是社区综合发展)。
新村政府援助新模式充分结合了相关机构的优势,摆脱了政府援助过去单纯的人力和物力支援模式,旨在激励当地居民,促使其形成自力更生的社会氛围。为促进新政府援助模式的顺利执行,激发居民的参与热情,可以通过奖励等方式实施让居民直接受惠的项目,亦或帮助其形成自立的意志,加强村民自主决策和执行重大事项的能力。这种新模式是为了克服传统政府援助的局限性【传统的政府援助模式增加了受援国的依赖度,而并非促进其自主发展】的一种尝试,体现了与全球发展议题、联合国目标、女性及环境等国际援助导向的接轨,符合巴黎宣言倡导的“提高援助有效性和受援国主人翁意识等”宗旨。这种新模式符合“通过提高自身能力来自主脱贫”的新村政府援助项目宗旨,也符合政府援助项目所倡导的“在当地开展积极活动和本地化协同等”精神。
2.2 新村政府援助项目的组织模式
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新村运动政府援助项目的新模式发挥了不同机构的各自特点。KOICA不但开展农村综合发展项目,而且同时开展邀请研修、当地培训等各类政府援助项目;企划财政部通过韩国开发研究院(KDI)的知识共享项目(KSP: Knowledge Sharing Program)将韩国的发展经验传授给发展中国家;进出口银行利用对外合作基金(EDCF)开展大规模农业基础设施援助项目;农林畜产食品部把农村综合发展作为国际合作的一个组成部分来推进;农村振兴厅把重点放在农村技术合作;庆尚北道和新村运动中央会与新村示范村共同组织研修(培养新村运动精神)以及开展以村庄为单位的农民增收项目。总之,各机构发挥自身优势,以不同的政策目标,协力推进新村政府援助项目。
新村政府援助新模式的特点是提高援助的有效性,进而为受援国的经济社会发展做出贡献。新村政府援助新模式是涵盖了精神启蒙、改善生活设施和环境、增加农户收入等方面的社会综合发展模式,因此从政策层面必须建立一个制度化的推进体系,以村民自主参与为基础,确保行政和财政支持的可承受和可操作性。政府援助系统形成后,各机构的职能分工大致如下:新村运动中央会负责培养新村领导人,农村振兴厅负责农业技术合作,企划财政部负责政策咨询和支持大规模农业基础设施。尽管如此,各机构仍存在重复投资近似项目的情况,机构之间经常各自为政、缺乏协同。有些地区不仅存在项目重复的现象(表1),甚至在一个国家经常有多个韩国机构在开展相似的政府援助项目。
表1 各机构的新村运动政府援助项目
政府援助项目的各相关援助机构也缺乏协同效应。比如各机构都会组织邀请研修,但没有标准化的研修教材和教育课程等资料;农村振兴厅等机构重点开展农业技术合作项目,但缺乏与新村运动政府援助的直接紧密联系;再比如开展农村综合发展的项目是以物质环境建设为重点,但缺乏与新村政府援助项目其他要素的衔接,从而导致受援国村民自立能力培养的缺失。
2.3 新村政府援助模式的局限性
政府援助项目常常是是基于援助国的立场提供援助,而不是反应受援国的实际发展需求。对于一般的无偿援助而言,农村综合发展政府援助项目是依据受援国的要求来开展的。但是多数情况下,发展中国家并非先规划再请求援助,而是根据援助国的预算范围来决定申请项目的内容。在项目实施阶段,一般也是围绕着事前签订的合同或协议来严格执行,这与政府援助项目的意图相悖。政府援助项目的意图是帮助当地实现居民主导的发展模式,而不是由援助国主导。
从以往的新村政府援助项目的实施成效来看,很难找到(自立)意识改革方面的成功案例。一般来说,政府援助项目在较短时间(3~5年)内需要展现成效,所以基本完成了暂时的经济援助,但大部分项目难以做到持续性的支援。
新村政府援助项目的目标是帮助受援国的乡村建立“勤勉、自助、协同”的新村精神,实现自立型的社区发展事业。但是居民意识或价值观的变化需要长时间的投入,单凭短期可视性的物资和经济援助、做秀式的志愿者活动以及一次性研修和教育项目,是难以实现的,这是新村政府援助项目的最根本的短板。要实现本地居民主导的、自立型的社区发展,需要建立社区共同体意识、制定长期规划、提出系统化目标和实施持续援助。传统援助方式的政府援助项目是难以培养居民的责任感和主人翁意识的。
从受援国的角度审视,可以在各国的社会、文化和经济差异中找到居民意识改革困难的原因,比如大部分发展中国家农村长期的贫困,导致村民根深蒂固的依赖心理和回避协同的思想,以及领导人认识水平普遍低下等。只有深入把握受援国的现实情境,才能为受援国的经济和社会发展做出切实有效的贡献,并在此基础上量身定制新村政府援助项目的实施策略。实际上,每个受援国在传统文化、经济水平、居民需求和发展能力上都或多或少存在差异,即使在同一国家的不同地区,其发展潜力和发展环境也有不同,各自适合的援助项目也就会相应的存在差异。
新村政府援助项目要制定专家退出后的当地可持续发展策略【意指如何能让当地居民在没有外援的情况下还能实现健康持续的发展】,以保证项目的后续健康发展。新村政府援助项目要求专家具备社区开发者的专业素养,要能够与当地政府官员和村干部进行沟通,以确保项目在当地顺利实施。以KOICA的农村综合发展政府援助项目为例,韩国派出的相关专家会间歇性的在当地停留几个月或几周,为当地居民提供培训和咨询,但在项目结束的同时,专家一般也会一同撤离。专家的撤离会导致项目的后续实施难度加大,这就需要专家在项目结束后继续留守一段时间,以实现过渡,并培养当地的替代人选,以保证项目的后续可持续发展。
总体而言,韩国在发展中国家实施的新村政府援助项目的局限性可以概况如下:第一,因采取单方面的物质和设施援助,在培养当地居民的自主发展意识方面有所欠缺;第二,因对受援国特殊的政治、经济、文化和地理环境的认识不足,很多项目是基于援助国的立场来决策和实施支援内容,这经常与当地实际需求不符;第三,因韩国的绩效竞争取向,新村政府援助项目难以摆脱基础设施援助为主的乡村发展模式,这就很难形成可持续的援助;第四,派往当地的专家在专业能力方面有欠缺,且项目结束后也没有培养可以接续的当地专家,这就造成当地村民后续在理解新村精神上的困难;第五,在受援国缺乏有效开展新村运动的政府组织和专业领域官员,导致政府(中央和地方)、市民组织、企业以及民间组织之间的纵横联系不足,很难建立全社会范围的协调网络。
3 新村政府援助项目的未来指向
3.1 确保项目的可持续性
今后新村政府援助项目的主要目标应该是确保可持续性。如果说以往的很多政府援助项目是侧重于短期物质援助的一次性项目,那么今后的政府援助项目应该是在项目结束后也要能够发挥可持续的激发带动作用。这就要求摸索在地化的援助内容和实施策略,确保援助项目是受援国政府和当地居民所需的,确保项目能够培养当地村民自主发展的能力。
3.2 重视村庄和居民的主体地位
对于社区的可持续发展而言,必须重视居民和村庄的主体地位。新村政府援助项目的初期就要让村民能够切身感受到项目带来的有形的或无形的实惠和便利,让他们感受到成就感,更加充满自信。为了把最大实惠回馈给居民和村庄,从项目设计、实施到评估阶段,都要坚持以居民和村庄为主体。政府援助援助组负责协助创建自下而上的项目实施环境,帮助找出村庄的问题,并提供解决方案,但最终决策的主体仍然应该留给居民和村庄。
3.3 加强居民能力的开发
新村运动的精髓可以说是(自主)意识和价值观的转变,或者说是居民能力的开发。传统的物质(设施)援助项目应该尽量利用有偿援助基金,而无偿援助项目要以居民能力的激发作为主要目标。应当用“最低限度的物质援助”来唤醒居民的“勤勉、自助、协同”的新村精神。
3.4 定制型新村政府援助项目
要量身定制符合受援国国情的新村政府援助项目。要让受援国的当地专家参与到项目构想和实施过程。当地专家要深入了解新村运动的核心价值——“勤勉、自助、协同”的精神,两国专家要一道探索能够有效实现新村精神的、在地化的具体方案。
3.5 与推进部门建立伙伴关系
新村政府援助项目的实现需要上下协同和政府的绝对支持。与往常那些以单位项目为主要载体来推进实施的政府部门相比,与相关政府部门建立协同关系是实施新村政府援助项目的一个有效途径。概言之,要指定推进部门来实施新村政府援助项目,这个政府部门要能够使新村精神传遍各方。
相比于西方发达国家的市民社会,韩国的农村发展经验有着独到之处。西方的农村发展模式强调居民参与型的自下而上的发展;相反,韩国经验是政府主导,但也重视居民参与,是政府主导的自上而下与自下而上结合的发展模式。
理解韩国的行政体系对于理解韩国新村运动的成功要因非常重要。韩国的农业和农村发展政策大部分由中央政府制定,再经市郡等地方自治团体传递到农民。中央政府不仅制定政策,还保证必要的预算,提供积极的行政和技术支持,再通过地方政府(道—郡—邑—面)的行政组织来落实中央政策。换句话说,中央政府负责制定宏伟蓝图和预算计划,通过地方政府来具体落实政策并进行管理,其过程涉及到所有政府行政环节。就韩国农村发展而言,需要通过中央政府的财政和行政支持,促进农业技术开发和农村基础设施建设,这对农村发展发挥了重要作用。另一方面,村民以村庄为单位,自主决策、参与,并执行政府的政策。为了成功推动新村发展项目,需要建立政府和社区之间挂钩协商体制的二维发展模式。
为了成功推动自下而上式的发展,需要乡村社区自己提供发展所需的经济资源和形成自治领导力,具备村民自行解决问题的决策权。为此,社区要有自主推动项目实施的社会组织,这些社会组织应该是在本土生发出来的。此外,在社区范围内还需要制定用于实践自助和协同精神的社会规范。韩国农村拥有居民以自助和协同精神自行解决问题的传统社会资本。基于此,依靠1970年代开展的新村运动形成了“居民自主,自己克服困难”的农村发展新模式。
高效的政府指导、国民启蒙、培养领导人、居民自主参与等因素是新村运动的成功因素,这与传统政府援助模式不同。为了开发自主型社区发展模式,首先应顺应发展中国家的需求,践行可以取代一次性援助的新村政府援助新模式;其次,把新村运动发展成可以体现韩国的特点和经验的“韩国式发展模式”,这种模式可以与西方的政府援助模式并行。第三,韩国新村运动的时代背景与发展中国家的现实情况有很大不同,因此在推广韩国经验时要进行合理适当的取舍,并进行在地化设计。第四,保留韩国模式的核心,次要的部分可以根据当地情况因地制宜,以“新村运动”这一品牌对外传播韩国的成功发展模式。
本文受到上海市城乡规划学科高峰计划及上海同济城市规划设计研究院和同济大学建筑设计院的支持,感谢赵民教授对本文所做的工作。
作者:李养秀,韩国岭南大学新村国际开发学系教授。yiys@yu.ac.kr
张立,中国同济大学城市规划系,副教授。 Leonzsh@tongji.edu.cn
本文刊于《》2016年第6期,pp25-29
订阅号编辑:张祎娴
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