总第130期(2017年第1期)
继十八届三中全会提出“将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标”后,创新社会治理已逐渐成为创新政府行为的重要工作。居住区规划作为基本空间物质资源分配的一种手段,正逐渐转变粗放的城市开发模式,加速从物质空间规划向社会综合规划的转型。居住区规划的转型也是修补城市功能、提升城市品质的重要举措,在城乡治理体系中越发举足轻重。
△“社会治理”在顶层设计中的体现。2004年,党的十六届四中全会首次提出要“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”,在坚持以经济建设为中心的同时,更加重视社会建设。2007年,党的十七大报告提出:“要健全社会管理格局。”2010年,中央制定了《全国社会管理创新综合试点指导意见》,确定了包含重庆市大渡口区在内的35个社会管理创新综合试点。2012年,党的十八大提出要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。2013年,十八届三中全会提出“创新社会治理体制”,“社会治理”这一概念首次出现并迅速取代“社会管理”一词。2014年,十八届四中全会提出要提高社会治理法治化水平。2015年,十八届五中全会提出要加强和创新社会治理。2016年,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确将“国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展”作为一项主要发展目标。
△“社会治理”的四大特征。“社会治理”的目标是维持社会的正常运行和满足个人和社会的基本需要,相对于“社会管理”,具有以下特征:一是必须强调“过程”,在不断发展变化的社会经济背景下进行,具有动态性、发展性和延续性。二是必须倡导“调和”,发挥社会有机自组织能力,让社会本身发挥自我发展、自我修复的功能,而非迷信强制力量。三是必须兼顾“多元”,重视各个社会阶层和社会群体,倡导多元主体共同参与。四是必须注重“互动”,针对长期目标的利益,引导社会沟通交流达成社会共识。
△“社会治理”下的居住区规划转型。社会建设和社会治理的重心在基层,居住区也逐渐成为城市管理的主要调控载体。住区规划必须站在社会治理的角度思考,与城市有机融合,与社会交流互动,共享社会资源,对接基层管理,维持社会稳定,提升城市活力。
第一,采用开放式结构融入城市环境。2016年,中共中央国务院颁布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,对城市未来的发展建设作了全面部署,其中,“新建住宅要推广街区制”等对居住区建设形式的指导是对我国城市病的直接回应,也是居住区规划管理上升到国家战略层次的重要体现。开放式住区破除割裂空间的围墙,意味着更加开放的公共空间、更加方便的社区服务、更加富有活力的社区氛围、更加安全的自我监控,以及更加便利的出行路径。从社会治理角度,开放式住区对城市社会的贡献绝不仅如此,不同人群的移动和交流,整个社会开放、包容、平等的环境营造,才是其最大的意义所在。
第二,规划管理单元与街道和社区在空间范围上对应。2016年,住房城乡建设部印发的《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》深入推进住房城乡建设事业的改革与发展,提出“改进城市规划理念,将城市社区作为城市基本生活功能单元,完善城市居住区规划设计规范。”我国现有城市社会管理体系一般按照市—区县—街道—社区进行分级,其中,市和区县两级政府管辖界限非常明确,与规划对应较为顺畅。而街道和社区作为连接两级政府与社会的互动基础平台,却无法与城市居住区、小区对应。将规划管理单元与街道和社区在空间范围上对应,既能使规划对应管理主体得到有效实施,又能使基层政府在公共服务管理上有了抓手和目标。
第三,住区配套设施采取集中统一配置。《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》要求“在新建城市社区中,根据社区管理、街区建设、人口布局、空间环境、发展潜力等要求,统一布局社区用地。”社会治理背景下,越来越强调社区氛围营造,必须精细化建设社区公共服务设施。当前按照居住区—小区—组团的模式计划分配公共服务设施,存在功能不完善、布局封闭、服务对象受限、运营难以维系等问题。简化原有三级配套模式,形成功能明确、分级清晰的街道—社区两级体系,强调同一级别、功能和服务方式类似的公共设施集中组合设置,不仅使各级设施都有明确的管理主体,而且能为居民日常生活提供综合全面的服务。
△居住区规划的变与不变。不变性:历史上居住形式的演变主要受社会管理与生产服务需求的影响,是管理者与民众对居住形式话语权博弈的结果。社会治理背景下,居住区规划的转型也应符合未来社区治理与社会人本的统一需求。变革性:需要转变的是开放与共享的规划设计理念,如住区布局结构宜采用开放式,规划单元与街道和社区范围宜对应,公共服务设施宜按街道和社区两级统一配置。同时,转型不仅涉及居住形式的变化,更引导治理思维方式、社会认知与群内关系处理方式的重大转变。
参考文献:
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重庆市规划设计研究院博士后科研工作站主办
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