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摘要:近年来,“多规合一”工作全面铺开,全国上下多层级的试点探索了不同的工作路径、形成了多样的工作成果。“多规合一”编制技术导则为试点“多规合一”编制工作的顺利开展提供了重要保障,同时也是上级部门加强试点管理的重要依据;但是,目前我国国家层面尚未出台具体规范,也少有省级层面的技术导则。研究分析了当前试点“多规合一”工作的情况和主要问题,结合福建省试点“多规合一”工作经验,对《福建省试点市县”多规合一”编制技术导则》进行分析,从背景定位、主要内容和探索创新等方面深入分析福建省试点“多规合一”编制技术导则的特点,为当前试点“多规合一”编制技术导则提供经验借鉴。
关键词:“多规合一”,试点,技术导则,福建省
1引言
推进“多规合一”对于解决城市空间规划冲突,构建统一的空间规划体系,强化政府空间治理能力,推动治理体系和治理能力现代化具有重要意义,是近年来为国家深化改革的重要任务,越来越受到社会各界的重视[1]。
作为一项改革创新工作,国家、省纷纷以试点形式开展“多规合一”工作[2]。早在2004年国家发改委就提出在福建安溪、四川宜宾等六个实现开展“三规合一”试点,但因种种原因当时并未得到全面推行[3];到2014年,国家发改委、住建部、国土部和环保部联合下发《关于开展市县”多规合一”试点工作的通知》,在全国范围内确定了四部委分别牵头试点的28个试点市县,“多规合一”试点工作正式全面铺开,“推动形成一个市县一本规划、一张蓝图”,以期形成可复制、能推广的经验。江西、福建、江苏、安徽等省也在先后积极推进省级试点的“多规合一”工作,探索“多规合一”的具体思路,形成了丰富的工作成果。此外,也有相当一部分未作为国家、省试点的城市,基于城市发展的实际需求,自行开展了“多规合一”工作。
在实际工作开展过程中,试点“多规合一”工作普遍出现了缺乏有效指导规范、上级部门缺乏统筹管理依据等问题,因此,编制具有针对性和操作性的“多规合一”编制技术导则来指导和管理“多规合一”工作显得十分重要。
目前,“多规合一”作为改革探索的新生事物,在国家层面,国家四部委仅就28个试点的“多规合一”工作开展提出宏观性、原则性的要求,未出台相关的法律法规及技术规范。在省级层面,各省在开展试点“多规合一”时,通常以省政府办公厅的名义印发开展试点“多规合一”试点工作的通知(如福建、江西、广西、云南、甘肃、安徽等),就开展“多规合一”编制的意义、总体要求、工作思路、组织架构提出要求。有的省份在试点工作方案的基础上,探索编制了“多规合一”的技术指南、编制细则等规范性文件(如广东、陕西等),就“多规合一”的控制线体系、工作流程等提出具体详细的指导意见。
国家试点由四个部委分别联系,仅有嘉兴是四部委联合试点的城市。在组织工作开展上,主要是以地方试点研究制定方案,探索“多规合一”的技术路径和具体内容后,由部委通过召开现场会、不定期听取汇报等方式进行“多规合一”编制的指导,并未通过制定技术规范等方式明确指导“多规合一”工作开展的要求。因此,有的城市是在试点确定之前就完成“多规合一”工作,而后在部委的指导下通过自发探索形成地方工作经验(如厦门等)。省级试点通常由省住建部门(如江西、山东、福建、四川等)、发改部门(如湖北)等部门牵头进行试点;但是,在省层面多是通过发布工作方案、未出台具体指导规范的情况下,各试点通常是以邀请其他地方具有编制经验的技术团队提供编制技术指导,省级层面的统筹指导作用未有规范性的依据。
“多规合一”编制工作的开展需要较高的信息化水平,较好的规划信息基础,稳定强大技术和管理团队,以及配套一定的工作经费,但是很多试点对此认识并不深刻;省厅对于“多规合一”编制应该开展的前期工作、应该遵循的具体流程也并未有具象化、可操作性的指导,这对于省厅统筹工作进度、工作内容造成影响,而这对于经济欠发达、信息基础条件差的试点开展工作造成困难。
由于牵头部门不一、市县差异、工作侧重点不同,各省级试点形成了多样化的“多规合一”编制成果,且数据格式、数据标准、控制线名称等成果表达也存在差异,影响了省厅在统筹“多规合一”成果运用、深化改革的成效。以省级试点的“多规合一”控制线体系为例,在福建、广东、陕西等地,省厅通过出台技术规范对于试点城市的控制线体系划定提出了具象化的一级或二级的划定要求,试点城市在向省厅提交工作成果时必须按要求提交对应的控制线成果,对于“多规成果”形成了有效的管理,但是未出台技术规定的省份在管理试点控制线成果上难免力有不逮。
在国家、省各层次试点工作如火如荼开展的当下,国家级的试点重任在于探索先行、改革创新,因此,国家未就具体工作出台指导意见,国家层面的试点“多规合一”编制也无统一标准和定式。当下,省级层面也少有具体的操作规程,各省、市、地区呈现出多样化的探索路径和成果形式,出现了责任部门不明确、工作流程不清晰、编制内容深度不一、编制成果难于管理等问题;鉴于省级试点多是基于已有经验的多样化推广拓展,在拓展“多规合一”经验做法的基础上兼具创造性,因此,从加强“多规合一”编制指导和管理的角度出发,由省级层面制定具有针对性和实际操作性的“多规合一”编制技术导则,指导及管理省级试点市县“多规合一”编制工作十分重要。
福建省内共有12个省级试点市县、1个国家级试点。2015年5月,福建省人民政府办公厅发布《福建省人民政府办公厅关于开展“多规合一”试点工作的通知》(闽政办〔2015〕66号),为有效统筹城乡空间资源配置,优化城市空间功能布局,福建省选择漳州市、泉州市、莆田市、龙岩市、平潭综合实验区、福清市、东山县、石狮市、晋江市、南安市、福鼎市、邵武市等12个城市开展“多规合一”试点工作(图1)。从试点所属的行政级别来看,包括1个省直辖行政管理区、4个地级市、7个县级市;从试点的分布情况来看,8个属于海岛型城市,4个属于内陆型城市;可以看出,整个试点的选择设置较为全面,各具代表性,对下一步多规工作于全省域范围的推广,具有较强的指导意义。
图1 福建省多规合一试点城市分布示意图
厦门作为福建省内首个开展“多规合一”编制工作的城市,是省内唯一一个国家级试点城市。早在2014年3月,厦门即启动“多规合一”工作,于同年完成“多规合一”“一张图”、“一个平台”、“一张表”、“一套机制”工作;2014年8月厦门成为国家试点后,持续的、多轮的、全方位的实施运行改革,致力于以“多规合一”为切入点系统推进空间治理改革。厦门的“多规合一”工作已经较为成熟,在全国范围内取得高度认可,住建部明确厦门要深化工作、成为可借鉴、可推广的工作模式[4]。
福建省住房和城乡建设厅(以下简称省住建厅)是福建省“多规合一”工作的技术指导部门,在12个省级试点“多规合一”工作开展的过程中,需要有效指导各试点市县的编制工作、推广厦门“多规合一”工作模式应用、统筹管理并应用编制成果。为落实中央的战略部署,保障试点“多规合一”工作顺利推进,加强“多规合一”试点指导、形成可复制、能推广的经验,由省住建厅组织编制《福建省试点市县“多规合一”编制技术导则》(以下简称《技术导则》)。该编制工作开始于2015年3月, 5月对漳州、泉州、平潭等试点市县进行调研,8月组织“多规合一”试点工作培训会, 9月通过专家技术审查;《技术导则》工作期间与省住建厅、省国土厅、省发改委、省环保厅、各试点市县政府等部门进行了多轮沟通协调、修改完善,根据《关于印发“福建省试点市县“多规合一”’编制技术导则”的通知》(闽建规[2016]1号文),《技术导则》于2016年5月3日正式发布。
《技术导则》对于“多规合一”工作及导则的作用认识有非常清晰的认识。首先,“多规合一”是一项基于中央战略部署要求与地方城市转型需求的工作,整体处于实践探索阶段,同时“多规合一”又是一项技术性、创造性都非常强的工作,是一项高要求、高难度的非传统规划。其次,在新技术尚不具备编制省标条件时,当前阶段以《技术导则》的形式用以指导、推广多规编制工作,以试点先行的推广路径,以通则和特例相结合的表达形式,使内容与深度留有一定的弹性空间,侧重工作技术路线的把控,强调对工作路径及内涵的理解,使得具体编制项目组可以根据不同地域的特点,针对性地制定多规编制方案。最后,下一步待条件成熟,国家出台相关规范、技术标准文件,且全省的试点工作取得一定成效后,再对《技术导则》进行深化细化,形成可向全省推广适用的“省标”文件。
《技术导则》在遵循有关法律法规、标准规范的基础上,针对福建省实际和城市建设发展需求,结合各县市“多规合一”编制及管理实践,吸纳各市县城乡规划主管部门和相关城乡规划编制单位的意见和建议,同时借鉴其它各省市相关经验编制而成。《技术导则》通过编制流程、编制技术细则、编制成果等方面提出编制引导和规范标准,通过对编制工作的全面控制,突出构建协调统一的空间规划体系,实现一个市县一本规划,一张蓝图干到底。形成具有福建特色的“多规合一”编制经验,推动形成适应福建特点的空间治理体制。
图2 福建省试点“多规合一”编制流程
根据试点市县的特点,《技术导则》按照“多规合一”编制工作开展的逻辑关系,明确了“多规合一”编制工作流程,主要分为“开展前期工作”、“明确工作基础”、“比对规划差异”、“划定控制线体系”及“制定保障措施”等五个阶段(图2)。首先,应当开展前期工作。通过部门调研、走访等多种形式,收集基础地理资料、空间规划资料及相关部门的审批资料三大部分。其次,明确工作基础,通过梳理整合前期调研的信息资料,制定工作方案,形成高度共识的空间发展战略、明确底线约束的生态空间格局、制定系统拼合的空间规划底图,这一系列工作既是“多规合一”编制工作的重要内容,又是后续协调空间性规划差异、划定控制线的重要基础和依据。再次,比对并处理规划差异,划定控制线体系,形成多规协调的空间规划“一张图”。此外,建立法定规划联动调整机制、形成协调工作机制、建设并对接业务信息化管理系统,推动这几项工作以保障“多规合一”编制工作的顺利实施。有条件的市县可进一步开展审批制度改革等相关工作。
在“多规合一”编制中,有多处技术性强、且要求统一协调的工作,《技术导则》对这方面工作的编制细则进行了明确,主要包括基础资料整理、差异比对处理、控制线体系划定、信息化工程建设等关键环节。
3.3.2.1明确资料收集内容,严格要求格式
为体现数据的权威性,规范后续的工作底图设置,导则明确提出资料搜集的内容、格式、来源,在基础资料收集方面,基础地理数据、规划数据、审批数据都应严格按照格式要求进行收集、整理和入库。
3.3.2.2明确差异梳理与处理的通则
在差异比对处理方面,本导则就城市发展的目标与规模的统一、用地差异形成主要原因及其对应的处理办法提出技术指导意见,试点市县可根据实际情况对城市发展统一目标以及其他类型用地差异的处理方法进行进一步的明确。
3.3.2.3明确划定一级和二级控制线体系
本导则要求各试点市县必须划定的一级控制线,各市县可根据发展条件和实际需求积极探索划定各类二级控制线(图3)。
图3 福建省试点“多规合一”控制线体系
3.3.2.1在信息化工程建设方面
《技术导则》要求,试点应当结合工作开展需要积极推动信息化工程建设、完善信息化基础,有条件的搭建平台,没条件的预留接口,由省住建厅提供信息技术支持。
为了便于省住建厅统筹协调与管理“多规合一”编制成果,《技术导则》明确“多规合一”一张图编制的成果构成与格式要求,以规范各试点市县提交的“多规合一”成果。成果主要包括“专题报告”、“技术报告”及“数据库”等三部分。其中“专题报告”主要指涉及“多规合一”基础研究中的几个重要专题,进行展开论述,包括面向“多规合一”的空间发展战略研究、生态空间格局研究、城市规划工作底图拼合研究、存量用地梳理研究等,试点应结合地方实践对专题报告进行筛选;“技术报告”主要指“多规合一”一张图的编制技术报告,应涵盖说明书、图件及附件等内容;“数据库”指“多规合一”一张图的最终矢量数据成果及处理过程中涉及到的重要空间矢量数据,并对数据提交的格式属性提出具体的要求。
《技术导则》充分借鉴厦门“多规合一”工作路径模式,明确提出形成高度共识的空间发展战略是”多规合一”一张图编制的重要基础,作为后续“多规合一”工作的共同纲领,为“多规合一”工作奠定战略共识,为“多规合一”工作指明战略方向。该共识可以避免‘多规合一’在部门意见征求的过程中,困于具体空间布局和设施建设的争论之中[5]。
空间发展战略要以国民经济社会发展规划为依据,以城乡规划确定的空间布局为基础,以土地利用总体规划确定的建设用地规模、耕地保有量和基本农田保护面积为管控目标,综合考虑城市生态环境、用地规模、重大基础设施功能区布局,形成统一的城乡空间发展战略。主要内容包括:一是城市的发展目标、发展愿景及城市定位;二是空间布局,包括城市空间结构、生态格局、产业布局及交通系统等,尤其生态格局是后续“多规合一”工作中用地空间协调的重要基准;三是实施举措,包括目标实施的路径、方法及措施。如果城市总体规划批准时间不长或正在编制的,宜以总规为基础整理形成“城市空间发展战略”,在广泛征求意见后报市县人民政府批准。有条件的市县可以编制空间发展战略规划,报市县人大审议、市县政府批准。
经过调研分析,大部分试点市县的城市总体规划、土地利用总体规划的编制时期较早,指导实效性较弱,无法代表当前各部门的审批工作状态,而且各市县对于“多规合一”工作范围的确定较为多样。为有效对接多部门空间规划底图的工作范围、工作内容,突出“多规合一”一张图工作成果面向管理与应用,《技术导则》明确提出制定系统拼合的空间规划底图,即对各部门空间规划数据进行必要的拼合处理,系统拼合之后才作为后续差异图斑比对的工作底图。
制定空间规划底图应当体现规划编制的权威性、科学性,以经批准的、具备空间矢量数据并经各行业主管部门认可的法定规划为基础,权衡编制时序、指导时效等因素,初步梳理各类规划用地布局的差异(重点解决建设用地与非建设用地之间的布局矛盾),以统一的技术标准(用地分类、名称、代码等)拼合形成工作底图。空间规划底图应当经行业主管部门认可。待条件成熟可对底图进行细化完善,形成各部门的工作基础图,为建立动态更新维护制度、完善行政审批管理提供依据。工作底图主要包括国土部门空间规划拼合底图、规划部门空间规划拼合底图。其中规划部门着重体现空间发展意图,涉及的空间规划类型较多,主要包括总规、分区规划、控制性详细规划及专项规划等,该底图的拼合工作应充分落实各级人民政府发展诉求与部署;国土部门着重体现土地供给与控制,涉及的空间规划类型较少,主要包括各行政级别的土地利用总体规划、永久基本农田划定等,一般以行政区划为单元进行拼合。
根据国家、省层面划定控制线的要求,当前“多规合一”工作是划定控制线体系的重要手段,通过开展“多规合一”一张图的编制,形成地方的控制线体系,不仅明确地方的生态安全底线、城市空间格局进行优化,更是引导土地集约利用,提升城市发展宜居度的重要手段。目前对于控制线体系的划定内容,国家层面尚无统一要求,各地实践较为多样(表1),有的城市依据控制线管控严格程度进行等级划分,如德清、重庆、武汉等;有的城市结合地域特点,增加控制线内容,如陕西省。
《技术导则》中关于控制线体系的设置充分贯彻国家、省级政府的相关要求,以地域空间的分级作为控制线体系分级的直接依据,体系构成清晰且便于管理。《技术导则》明确控制线体系包括一级和二级,一级控制线体系的核心任务是明确生态保护和城乡建设空间,二级控制线体系的核心任务是细化一级控制线具体空间内容。其中一级控制线体系包括生态控制线、城市开发边界。首先生态控制线是一根相对稳定的控制线,它的划定应当在城乡空间发展战略所构建的宏观层次城市空间结构和布局的基础上,结合城市内部绿地和生态廊道,叠加国土、环保、林业、农业、水利、市政园林等部门生态空间要素,整合形成符合城市发展的理想空间格局和地方发展导向的生态空间布局。其次城市开发边界是一根具有时序性、相对动态的控制线,须划定2020年城市开发边界,结合地方规划的编制基础,划定2030年城市开发边界、远景城市开发边界等。二级控制线体系分别包括生态控制线内部控制线,城市开发边界内部控制线。生态控制线内部根据地理位置、环境特征、功能定位,选择性地对生态控制区的内部进行细化完善,明确各类生态要素的管控边界线,包括永久基本农田红线、生态保护红线等;城市开发边界内部根据城市特点与发展需求,选择性地对城市开发边界内部进行细化完善,明确各类政策管控区的管控边界线,包括产业区块控制线等。
表1 部分省级试点控制线体系划定要求
代表省、市
一级控制线
二级控制线
备注
福建省
生态控制线
生态林地控制线
依据《福建省试点市县 “多规合一”编制技术导则》
永久基本农田红线
生态保护红线
海洋生态红线
城市开发边界
产业区块控制线
广东省
绿线、黄线、紫线、蓝线
依据《广东省“三规合一”工作指南(试行)》
基本农田控制线
城市增长边界控制线
陕西省
生态安全控制线
——
依据《陕西省“三规合一”工作技术导则》
永久基本农田保护控制线
文物古迹保护控制线
建设用地规模控制线
城镇开发边界
产业园区控制线
重大基础设施廊道控制线
浙江省德清市
一级生态控制线
依据《浙江省德清县”多规合一”工作报告》
二级生态控制线
三级生态控制线
永久基本农田
永久基本农田示范区控制线
永久基本农田非示范区控制线
城镇建设用地开发边界
独立产业区开发边界
为了推动福建省省级“多规合一”工作的推进,《技术导则》提出信息化工程建设细则,基于福建省“多规合一”业务协同平台的搭建,将各试点市县的成果纳入平台,统筹管理各市县的控制线体系,建立全省统一的空间规划体系。该平台基于统一空间坐标体系,实现各类数据资源的集成融合与统一管理,以权威动态数据,面向规划编制、实施、监督等各项工作;,具有“纲领性”指导作用,引领各部门的工作。该平台基于“数字福建”的建设框架体系,建设经费由“数字福建”专项建设经费列支,平台建设完成后提供给各试点城市(区、县)使用。
制定试点“多规合一”编制技术导则是切实响应中央战略要求、保障试点“多规合一”工作顺利开展的重要技术保障。《技术导则》的制定为“多规合一”编制提供了技术标准,能有效指导“多规合一”编制工作。
“多规合一”作为改革探索要充分基于地方实际,技术规范应当充分考虑试点不同行政层级、资源环境、发展阶段的实际情况,直接对试点市县在工作范围、内容、流程、深度形成差异化的指导。《技术导则》的内容具备了科学性、合理性、灵活性等特点,对于“多规合一”具有实际指导意义。
“多规合一”技术导则的编制工作不仅体现出管理层对试点市县“多规合一”的指导事项,还针对地方实际提出切合实际的处理思路。因此,在“多规合一”完善制度建设的过程中,导则编制这项工作变得越来越重要,如何将各地工作体现到规范中,提高规范的操作性、加强规范的指导性,成为“多规合一”相关规范编制的难点。《技术导则》为合理编制“多规合一”的技术规范提供了较好的思路,为国家、各省制定相应的技术导则提供参考。
参考文献
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[2]苏涵,陈皓. “多规合一”的本质及其编制要点探析[J]. 规划师,2015,02:57-62.
[3]沈迟. 我国“多规合一”的难点及出路分析[J].环境保护,2015,Z1:17-19.
[4]王唯山,魏立军. 厦门市“多规合一”实践的探索与思考[J]. 规划师,2015,02:46-51.
[5]何子张,蔡莉丽. 基于“多规合一”的规划体系和规划体制改革研究——厦门的实践与展望[A].新常态:传承与变革——2015中国城市规划年会论文集[C].中国城市规划学会、贵阳市人民政府,2015:10.
作者简介
李佩娟:厦门市城市规划设计研究院,研究所,注册规划师
蔡莉丽:厦门市城市规划设计研究院,研究所,规划师
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