2016年11月22日,中国城市规划设计研究院院长杨保军与荷兰环境评估署总干事汉斯·摩玛斯在中规院签订了战略合作协议。中华人民共和国住房和城乡建设部副部长黄艳、荷兰王国驻华使馆大使(代办)杜安德应邀出席会议,共同见证双方正式建立战略合作关系。荷兰王国驻华使馆基础设施与环境参赞魏安娜,中国城市规划设计研究院副院长王凯、总规划师张兵出席了此次签约仪式。签约仪式后,双方在中规院召开了中荷国家空间规划体系与大都市区发展研讨会,中荷专家就双方关注的热点问题,展开了共同的探讨与研究。荷兰环境评估署总干事汉斯·摩玛斯、空间规划部副主任董·达森、规划师阿让·哈伯斯、荷兰代尔夫特理工大学教授马丁·德容、荷兰阿姆斯特丹大学城市区域规划系讲师大卫·埃弗斯;中国城市规划设计研究院副院长王凯、学术信息中心副主任徐辉(时任绿色城市研究所副所长)、上海分院副院长张永波、上海分院总规划师李海涛、城镇水务与工程研究分院高级规划师王巍巍在研讨会上做了精彩讲演。现将荷兰环境评估署总干事汉斯·摩玛斯题为“荷兰国家空间规划”的报告做一整理,以飨读者。
2016年11月22日,中国城市规划设计研究院院长杨保军与荷兰环境评估署总干事汉斯·摩玛斯在中规院签订了战略合作协议。中华人民共和国住房和城乡建设部副部长黄艳、荷兰王国驻华使馆大使(代办)杜安德应邀出席会议,共同见证双方正式建立战略合作关系。荷兰王国驻华使馆基础设施与环境参赞魏安娜,中国城市规划设计研究院副院长王凯、总规划师张兵出席了此次签约仪式。
签约仪式后,双方在中规院召开了中荷国家空间规划体系与大都市区发展研讨会,中荷专家就双方关注的热点问题,展开了共同的探讨与研究。荷兰环境评估署总干事汉斯·摩玛斯、空间规划部副主任董·达森、规划师阿让·哈伯斯、荷兰代尔夫特理工大学教授马丁·德容、荷兰阿姆斯特丹大学城市区域规划系讲师大卫·埃弗斯;中国城市规划设计研究院副院长王凯、学术信息中心副主任徐辉(时任绿色城市研究所副所长)、上海分院副院长张永波、上海分院总规划师李海涛、城镇水务与工程研究分院高级规划师王巍巍在研讨会上做了精彩讲演。现将荷兰环境评估署总干事汉斯·摩玛斯题为“荷兰国家空间规划”的报告做一整理,以飨读者。
作者简介 汉斯·摩玛斯自2015年起担任荷兰环境评估署总干事,同时还是蒂尔堡大学区域可持续发展治理教授。曾在瓦赫宁根农业学院学习西方社会学。1993年,凭借论文《现代性、休闲和城市》获得蒂尔堡大学博士学位。曾担任蒂尔堡大学休闲研究教授,安特卫普大学文化管理客座教授,TELOS科学总监,蒂尔堡大学布拉班特可持续发展中心、荷兰农业和绿色空间创新计划科学总监。
汉斯·摩玛斯自2015年起担任荷兰环境评估署总干事,同时还是蒂尔堡大学区域可持续发展治理教授。曾在瓦赫宁根农业学院学习西方社会学。1993年,凭借论文《现代性、休闲和城市》获得蒂尔堡大学博士学位。曾担任蒂尔堡大学休闲研究教授,安特卫普大学文化管理客座教授,TELOS科学总监,蒂尔堡大学布拉班特可持续发展中心、荷兰农业和绿色空间创新计划科学总监。
要理解荷兰的空间规划,首先要了解其背后的逻辑和发展动力以及我们在未来要如何进行空间规划工作。荷兰与中国的历史和发展阶段不同,而现实状况往往比历史书中读到的内容要复杂的多。荷兰国家空间规划,最多的还是聚焦于人口密集度的管理,即如何完成人口管理的目标,特别是在人口最密集的三角洲地区。
首先,介绍一下PBL荷兰环境评估机构,该机构主要负责环境自然和空间规划方面的战略政策分析,进而改善政府决策制定的过程,通过综合性全面方法做到这一点,对PBL来说是至关重要的。另外,政策的相关性也是PBL在开展研究工作当中特别注重的东西。PBL荷兰环境评估机构既是荷兰政府的组成部分,也是一个独立机构,所以是一个特别特殊的组织。PBL荷兰环境评估机构制定的政策在部委进行讨论,但最终如何执行由其自己决定。有些人会说这真是一个特殊的机构,因为既然隶属于政府就不可能保有完全的独立性,但这就是现状。
其次,介绍一下荷兰的基本情况。荷兰是欧洲的一部分,人口密度非常高,1700万人口分布在4万多平方公里的面积内,每平方公里406.3个人。荷兰是一个海事国家,26%的领土处于海平面以下,所以水泵特别发达,因为我们需要质量好的水泵不断的抽水。荷兰的首都是阿姆斯特丹,政府设在海牙,拥有12个省,400个市。
序言——有序的国土
那么如何来管理人口高度密集的国家呢?我们希望将荷兰建设成一片有序的国土。荷兰的城市规划全球著名,吸引了世界上很多其他国家的关注。荷兰的空间规划,要结合荷兰的历史,特别是二战之后的历史,因为二战之后我们经历了人口和经济的爆炸式增长,这些因素都是必须考虑进去的。荷兰城市空间规划有诸多特征,是多层的:从郊区来看,采取一种综合性的方式,把这些特征都考虑进去,比如说增强水利资源的管理。以一种区域性的全面性的城市设计方法,把城市设计作为一个工具来利用。调动所有利益相关者的参与积极性,使其在综合治理当中发挥重要作用。关注多级或者叫多层治理的发展,在国家层面、省级和城市的层面,通过发挥协同增效作用来推动城市的可持续发展。
一 荷兰城市规划的兴起
首先从战后谈起(1945-1990年),荷兰在战争中遭受了极大破坏,不仅国土遭到轰炸,经济也遭受到了众创。先要做的就是战后的重建和恢复,1945年战后恢复计划开始启动。从规划阶段开始,我们不仅要应对住房紧缺的情况(很多住房都在轰炸当中被毁掉了,另外人口的爆炸性增长带来了巨大的住房压力)还要对经济、农业、社会和住房问题进行综合考虑,特别是在空间规划预算有限的前提下。
第一阶段国家空间战略规划是在上世纪五十年代末出台的。在阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙等城市人口大幅度的增长使住房非常紧张,规划关注的重点是进行分散化的布局,减轻大城市的压力。绿芯城市规划以及填海造田规划创建了一个缓冲区,这是城镇化过程中很重要的一个方面,不会出现人们所担心的过度集中的情况。
这是五十年代的街景,绿芯区域是免费的,这也是我们面临的一个挑战,这张图显示了荷兰从1950年到2011年住房建设的发展情况,其实也反映了工业化的进程。60年代,阿姆斯特丹街区的高楼继续延展所承担的功能,但是在建设之初没有给中产阶级预留更多的空间,它更准确的定位是一个多功能区。90年代进入城市转型期,大家可以看到,在这些高楼附近有很多比较低的楼房建起来了,这是我们根据实际情况为中产阶级开发的更多的住房。60年代出台的一个重要法律叫做空间规划法,它在法律层面规定了一个三层的规划体系,这个规划也是分层级的:在国家层面上有国家战略,在国家战略的指导之下,有省级规划,在此之下有本地规划也是具有法律约束力的,这一点非常之重要,不拿到许可证就不能进行相关开发,这种等级体系满足了60年代荷兰城市规划的需求,刚才提到了绿芯城市的发展,绿芯是一个缓冲区,在城镇化进程中,根据各个城市规模的大小不同而定,绿芯使人们的生活环境得以改善,我们把它称为多中心规划。在60年代,多中心化也是分散住房一个非常重要的方面,新的城镇在绿芯中心建立起来。
第二阶段的国家空间战略规划于1966年出台。再来看70年代郊区的发展有一个重大的变化,在七、八十年代荷兰进行了一些调整以适应新的人口结构变化,中产阶级和低中产阶级家庭更多地离开城市来到郊区,因为那儿的空气更加新鲜,人口更加分散,居住环境更加良好。另外有车的人越来越多,整个人口的移动性获得了极大的提升,这也是要考虑进去的新因素。
第三阶段的国家空间战略规划出台于七、八十年代。在这一阶段社会和人口发展的趋势继续延续,当时专家们也进行了很激烈的争论,也可以把它称为某种程度的文化革命。年轻人大量到大城市的大学接受教育,他们更加反叛不接受政府分配的任务,而是自己要参与决策的制定过程。从70年代开始,该趋势越来越多地反映在国家空间战略的规划中,70年代规划的新城镇更多地体现了人文方面的东西,主要强调居住小区的休闲设施。这是阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙三个城市从1950年到2012年人口的变化,可以看到从七、八十年代开始,人口降低的速度还是非常明显的,这就是因为很多大城市的人口从70年代开始搬到郊区去住,这种迁移的趋势不容忽视。二战后大城市的人口在这个阶段降到了最低点,从某种程度上来讲,我们是在处理工业化带来的一系列的弊端,比如由交通和工业发展造成的空气污染,另外还有农村垃圾问题等等。这是第一个阶段,第一个阶段是监管的阶段,更好的监管城市化的进程保证出现足够多的绿芯。
二 从监管到发展规划(1990-2000)
从监管到发展规划阶段,需要优先考虑经济发展,在单一的欧洲市场上荷兰城市的竞争不再仅仅是国家经济概念,而是一个与城市地区相关联的经济发展的概念。比如首先增加鹿特丹作为主要港口的功能,我们选了一些关键的项目,30%的项目都是由政府出资建设的,主要包括机场、火车站等,主要目的是为了弥补荷兰在工业和经济发展中的差距。我们曾出台了四份有关国家空间规划的文件,主要目的是为了关注主要港口的建设,关注交通走廊和移动性的增强,我们在城市构建了很多的基础设施,也强调填充开放的城市地区,这些地区原来是港口地区或者是工业园区的原址,还包括混合的工业区和居民区。
在第四阶段的国家空间战略规划中,很多项目位于城市区域,这就填补了过去工业园区、海港区留下来的空间,该阶段规划是要建设紧凑型城市,这就是我们所看到的建成区,1960年代前后建设的建筑差别很大,同时我们有混合的要求,比如高密度区和低密度区的分别,同时,在城市中心还要重新通过火车站的建设实现城市的复兴,并不仅仅为了实现交通的联系,同时又通过塑造火车站的建成环境来重新组织经济空间和居住空间,现在的火车站综合了各种各样的功能形成了城市的新中心。另外一个在第四阶段规划中着重考虑的重要因素就是生态,大部分荷兰城市的城区都比较集中,面积都很小,同时也要考虑自然环境,使得自然环境更加具有韧性。那么在高密度的人口情况下如何做呢?我们把这些环境节点连接起来,通过建设自然走廊将自然资源都联系起来。比如说下图就是一个很著名的例子,这是建设自然绿色空间的一种思路,在已有的基础设施上给生态多样性保护和发展提供更广阔的空间,在通行的公路上面建了一个生态的走廊——桥,动物就可以从桥上通过,一般来说桥都是供车辆通行的,但是这个桥就是给大自然建设的,这样就能扩大我们自然空间的范围。
三 非集权化国家规划
该阶段的战略规划还没有完成,在这个过程中,我们的一次大选使权力出现了转移。在这样的环境下发生了两件事,一是政府想要给市场创造更多的空间,这样市场就能够更好地组织起来以发展经济,但同时有一些问题变得很复杂,因为由国家政府来处理这些问题,地方政府无权插手,这样就失去了创新性。如果想鼓励地方做事,就应该给予他们自由,让他们能够共同去研究,但是现在通过不同板块的限制而使其受到制约。如果通过分权或区域中心化,就要求政府官员起到决定性作用,要同时考虑到经济、生态环境和居住等问题,这样省级政府和地方政府才能够有创新。这样就有了一些概念的转变,比如说绿芯缓冲区,还有一些多中心住房的发展等,这些是由国家政府来确立的,但也有限制和缺点。他们都是基于一些简单抽象的目标,要去执行这些政策的话,国家和地区政府都会有很大的发挥空间,因为他们最确切、最具体地了解自己的实际情况,我们看到了从二战之后,国家规划从管控到发展呈现分权、区域化的趋势。
总结一下我们过去成功与失败的经验,首先我们拥有全球领先的基础设施网络,虽然不是最好的(我们也有一些交通堵塞等问题),但仍然是比较好的。还有就是通过规划来控制缺少计划、失控的城市发展。比如说绿芯规划更多地是起到一个服务居民的作用;交通组织方式会增加城市的流动性;高价的房屋市场应当由空间规划来更好地控制。另外,社会经济发展和住房发展数据都在收集、保存和利用。同时,在分享这些知识的时候,地方政府的指导性意见能够推进新的发展,我们也非常开放,愿意接受新的机会。
注:本文由中国城市规划设计研究院文化与旅游规划研究所洪治中根据演讲视频和速记稿编辑整理,未经作者审阅。
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