(1)不同圈层的规划引导策略
在城市人口空间重构过程中,不同的圈层形成不同的发展模式,如大致按城市内圈层、中圈层、外圈层的顺序,常住人口数量空间分布呈现“低—高—低”模式,人口密度呈现“高—中—低”模式,人口增长则呈现“低—高—中”模式。针对不同的圈层,采取不同的规划策略:就内圏层而言,人口总量小、人口密度最高、职住分离严重和住房条件差是其主要特点,未来发展应引导人口向外围疏解以解决人口密度过高的问题,在人口总量相对稳定的基础上优化人口结构,优化城市功能布局及产业结构以解决职住分离严重的问题,改善住房条件,提高居住舒适度也是未来发展应解决的问题;就中圏层而言,人口总量大、人口高速增长、就业指向性强和职住分离较严重是其主要特点,这里是武汉经济和产业发展最为活跃的地带,未来发展应注重使城市市政设施及公共服务设施建设与快速增长、高度集聚的人口相配套,加强对外来人口的管理与服务,注重产业设施与人口分布的空间匹配以解决职住分离及钟摆式通勤问题,注重居住环境的提升;就外圏层而言,人口总量较小、人口密度低、人口增长速度相对较低、居住及就业指向性均一般、住房条件好是其主要特点,未来人口发展及引导政策一方面应加快产业经济发展、吸引人口居住和就业,以发挥远郊区吸纳和疏解主城区人口的功能,另一方面要注重远城新区紧凑集约式发展,避免基础设施的重复建设,提高土地和城市基础设施的利用效率。
(2)人口疏解的规划措施
武汉老城区人口密度超过38000人/平方千米,远超过北京、苏州及杭州等大城市的水平,下一阶段应以旧城改造项目为契机,适当疏解老城区人口。但在旧城改造过程中,由于既要考虑居民安置,又要兼顾开发商的商业利益,往往造成更新后的老城区容积率显著增高,改造片区人口密度不降反升,给老城区公共设施和服务供给带来更大的压力。因此,武汉下一阶段应重点优化旧城改造模式,控制项目容积率及居民回迁比例,使旧城改造成为老城区人口疏解的重要动力。
具体措施如下:①老城改造需要规划先行,基于长远发展角度对老城区进行统一规划,明确各片区空间功能,并根据不同片区的功能对旧城改造项目设置严格的容积率限制,以保护旧城风貌和控制老城区人口密度;②推广跨城区的项目“打包”机制,将利润较低但社会效益较高的老城区改造项目与其他地段利润较高的项目“打包”,交由开发商进行开发,保证“项目包”总体上的赢利状态,调动开发商参与旧城改造的积极性;③适当控制回迁比例,旧城改造涉及的拆迁居民尽可能向新城区安置,以降低改造后老城区的人口密度;④积极推动老城区优质基础设施与生活服务设施向外围地区扩散,缩小城市生活品质的空间差异,为人口疏解提供动力,要对老城区的学校、医院等公共服务设施和机构进行性质、类型与规模划分,结合居民实际需求和机构自身意愿确定其外迁规模与时序,还要根据参与外迁的单位原所在地与迁移目的地区位,制定不同的扶持标准,在用地和税收等方面给予不同程度的优惠政策,增强相关单位外迁的积极性;⑤合理运用经济杠杆,尤其是要注重“经济杠杆”和“行政杠杆”区相结合,通过相关优惠政策提高老城区居民外迁的积极性,关注人口疏解过程中低收入人群住房与就业问题。
(3)外来人口发展引导措施
加快产业转型升级,营造对高端人才有吸引力的就业环境、生活环境和政策环境,加速高端人才集聚,形成产业与人才相互带动的良性循环,对于解决武汉影响人口跨省流动的空间尺度相对有限的问题会起到积极作用。
武汉作为全国最重要的高等教育基地之一,其毕业生留汉就业的比例不高,特别是“211院校”毕业生的留汉比例更低,这与武汉就业竞争激烈、人力资源市场与就业市场结构性失衡以及薪酬待遇、生活条件与一线城市存在差距等原因有关。下一阶段,武汉应发挥主场优势,建立高校与本地企业间的人才输送机制,完善针对高校毕业生就业、创业的优惠政策,鼓励高校毕业生留汉就业。
另外,还要适度放宽外来人口政策,推动覆盖常住人口的社保制度和社保体系建设,逐步降低常住人口在武汉落户的门槛,以居住证为载体建立健全与居住年限等条件相挂钩的城镇基本公共服务供给机制,使武汉常住外来人口能够共享更多社会保障和服务资源。同时,还要鼓励外来人口融入本地社区,积极营造平等、包容的城市文化,对于吸引跨省外来人口具有重要意义。