导
读
11月19日-20日,在以“制度与创新”为主题的中国城市规划学会城市设计学术委员会2016年会上,北京清华同衡规划设计院副院长、总规划师袁牧围绕“建立基于城市公共政策体系的城市设计框架”发表了自己的观点。本期内容我们分享发言中“以公共政策角度考量现行的城市规划”的相关内容。
袁牧,清华同衡规划设计研究院 副院长 总规划师
一
法定规划与非法定规划
1
法定规划的由来
我国的法定规划体系是新中国成立后随着城市规划编制体系的逐步完善而建立起来的。最初目的是通过空间生产与分配,服务于计划经济发展。因此带有很强烈的计划经济色彩,体现在以下四个方面:
? 规划编制自上而下,单向约束;
? 规划内容具有强烈的服务于社会经济发展,判定未来发展趋势的特征;
? 通过强制性内容体现其控制作用,下位规划必须服从于上位规划;
? 规划根据规模、等级的不同,对应于从国家管理机构到地方政府的不同事权范围。
2
法定与非法定之争
目前为止,法定规划还没有一个严格的学术定义。它是近年来业界为了区分规划的法律地位而采用的一种分类概念。通常可理解为:经过法定程序审批的、可作为行政依据的具有法律约束力的规划。一般指《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《规划法》)所界定的须经某级政府或人大审批的城镇体系规划、总体规划和详细规划等。而常见的发展战略、概念规划、专项规划、规划研究、城市设计等则为“非法定规划”。
我国现行规划体系中的所谓法定规划和非法定规划并非是否经过法律化的区别,其不同点只是在于规划编制主体和行政审批主体级别之间的差异。换句话说,我国现行规划体系中无论法定规划还是非法定规划,都是合法的公共政策,但都不是法律意义上的法定规划。非法定规划的编制与法定规划一样,也具备同样的合法性。
相比之下,一些发达国家和地区经过立法使城市规划成为真正意义上的法定规划。如英国的地区规划,美国的区划条例,德国的分区建造规划,法国的地区土地利用规划,日本的土地利用分区和地区规划,新加坡的开发指导规划和香港的分区计划大纲图则等等。
二
我国城市规划公共政策属性难以发挥的原因
城市规划的公共政策属性
概括而言,城市规划的公共政策属性体现在公开性、综合性和动态性三个方面。
公开性
《规划法》第二十六条规定:“城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。”城市规划要代表公共利益,就需要公众参与。目前体现在公开性方面,市民仅仅有知情权,但缺乏参与编制与实施的机制。
综合性
城市规划的综合性体现在满足政府、社会、公众等不同利益主体的诉求,尽可能少地体现主管部门的利益,更多体现社会多方利益。这就需要在多元利益诉求之间进行利益协调,维护多元利益平衡并保证公共利益的实现。
动态性
城市社会经济发展过程中,各种诸如房价问题、交通问题等社会问题层出不穷,这些问题都可以通过城市规划的动态性来加以解决,这包括预见性和灵活性两方面。
首先,预见性。城市规划具有对公共问题的预测性能力,对城市将来可能发生的问题先行预测并提前做好准备预案,防患于未然。其次,灵活性。城市规划具有对问题处置的灵活变通性,能够对不同问题采取不同的应对策略。保障社会运转过程中处于相对平稳状态,使社会公共问题稳定在可控范围内。
为什么我国城市规划的公共政策属性难以发挥
近年来,我国的经济社会背景发生了深刻的变化,其中最为显著的是经济转型、社会转型以及政府管理的转型。首先,经济发展方式从计划经济体制向市场经济体制转变;其次,社会形态向市民社会转变;第三,政府职能从经济建设型向公共服务型转化。
在这种背景下,城市规划本身也发生着深刻的变化,城市规划作为一项公共政策或具备公共政策属性已经成为中国规划界和学术界、各级政府的基本共识。新版《城市规划编制办法》也明确将城市规划定位为政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。
近年来的实践表明,城市规划的公共政策属性难以发挥,有其深层的背景原因:
城市规划的本质与内涵如何体现公共政策属性?
公共政策的本质在于维护公共利益。那么,从公共政策角度来说,维护公共利益自然是城市规划的核心内容。
传统的就空间论空间的思维模式已经不能适应市场化、多元化的社会经济进程,城市规划必须研究空间背后的社会利益机制; 应注重对于决定土地与空间利用模式的利益关系的协调研究,逐渐向政策属性转变,同时在实际工作中应该重视规划中的利益诉求机制的建设。而土地与空间利用模式的利益关系涉及发改、国土、规划以及环保、交通等多部门协调,利益主体不同,跨部门协调难度较大。
国外城市规划的发展大体上经历了从“关注物质空间”向“关注社会经济”再向“作为公共政策”的演变过程。我国自建国以来则呈现出从“纯粹的物质工程设计的技术工具”向“独立的行政职能”,进而向“综合空间政策”转变的趋势,城市规划越来越需要向多部门协调的公共政策回归。
城市规划的利益协调如何兼顾多方利益主体?
从公共政策过程看,城市规划是政府、社会、公众等不同利益主体相互博弈的结果。
一方面,为了保证城市规划的公平性和正义性,需要在多元利益诉求之间进行利益协调,维护多元利益平衡并保证公共利益的实现。城市规划作为政府行为,具有公共政策的属性,其核心是对空间资源的配置。这自然要涉及土地、房屋等的财产关系。不能“只见物不见权”,如何协调私有产权和公共利益的关系,在私有产权保护和公共利益之间形成恰当的应对策略与平衡机制,这是其作为公共政策需要考虑的内容。
另一方面,随着城市规划审批程序的不断完善,公众对城市规划的关注和参与意识日益增强,规划管理工作涉及的各方相互冲突的利益主体需要一个表达利益和意愿的途径和方法,而公众参与就是这其中的一个重要途径与方式。因此,构建不同利益主体参与的城市规划编制与实施过程,是实现公共政策的重要渠道之一。
城市规划的实施是为了贯彻既定的公共政策,克服市场机制的缺陷,优化城市的空间资源配置。因此需要构建以跨部门的公共管理模式为基础的城市规划管理模式,实现城市规划从传统管理模式向现代公共管理模式的转变,提高城市规划公共政策的实效性。
将城市规划实施与公共行政密切联系在一起,构建以公共管理模式为基础的城市规划管理模式,促使公共政策“制度化”,从而为“依法行政”提供前提条件。
小编,你们往期内容那么多,找起来好麻烦的,能不能整理个合集撒?
热心网友
播报君
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