李铁,研究员、博士生导师、国务院特殊津贴专家, 国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家、智慧城市发展联盟理事长。曾在中共中央农村政策研究室、国家经济体制改革委员会、国务院经济体制改革办公室等单位任职。
11月22日晚,中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁在同济大学文远楼为师生们带来了主题为《中国城镇化问题研究》的讲座,讲座由中国城市规划学会乡村规划学术委员会主任委员张尚武教授主持。讲座过程中,李老师以翔实的案例解析了我们过去对城镇化认识的误区,同时也深刻地指出当下快速城镇化过程中出现的户籍制度改革滞后、土地制度改革滞后导致的城市土地使用粗放现象、等级化行政管理体制导致的中小城市和小城镇活力不足等问题。尤其要指出的是,李老师批判了城市人的城市思维,城市人制定的政策天然地偏向城市人,从而使农村人口利益受损。
虽然讲座的主题是中国城镇化问题,但在讲座和之后的互动环节,李老师对于我国小城镇的发展问题和当下热点特色小镇建设等都发表了自己的见解。现梳理总结,以寮读者。
1、中国特色的层级化城市管理体系导致小城镇发展资源被剥夺
中国的城市管理体系是层级化的,上级管下级,城市等级越高,资源调控能力越强。由于大城市,尤其是省会城市,出于财政利益、政绩利益、开发利益、公共服务利益等目的,将资源集聚在中心城市,实现所谓的集聚发展,小城镇在这个食物链中处于最下游。比如南方某省,省会城市人口占全省比重仅12.5%,但每年土地开发指标使用全省的35%;再比如苏南某市下辖的7个大镇,其gdp总和大于全市的一半,但自身能够使用的财政收入很少。
2、城镇化到底走大城市发展道路还是走中小城市或小城镇发展道路?
基于国情坚持城镇化
回答这个问题,首先要认识到城镇化而非城市化。中国目前设市城市657个,如果提出城市化,设市城市数量又不能大幅度增加,意味着只能发展这650多个城市,而2万多个镇就没有发展前景,何况等级化的城市管理体制下,最底层的小城镇什么资源都拿不到,且财政大部分都要上缴,这意味着最能转移人口且与农村接壤最亲密的小城镇得不到发展机会,因此坚持发展城镇化、不能提城市化,这是中国国情决定的。
鉴于国际经验加强中小城市发展
80年代的规划纲要中都提到要积极发展小城镇,但事实上从80年代中期尤其是在90年代以后,所有资源在这种特殊的等级化管理体制下基本都偏向城市。现在我国5万人以上的镇有883个,这些特大镇其90%的财政收入都要上交上级政府,导致了中小城镇发展没有活力。
那么,其他国家是什么情况呢?英国、法国、德国、日本的城市规模数据分析显示,发达国家特大城市并不多。用同等规模城市数量比较,我国大城市的数量远远超过发达国家的大城市数量,而50万人口以下的城市数量远远低于发达国家,这意味着我国的中小城市发展薄弱,特大城市管制问题特别突出,严重影响到了特大城市对中低收入人口的服务。因而盲目向大城市或特大城市集中的发展模式需要改变,尤其是特大城市周边的中小城市(镇)有更好的发展前景,这样才能缓解大城市、特大城市出现的房价过高、城市病压力等问题。
3、对当下全国正在积极推行的特色小镇发展的看法?
低成本、活市场及宽管制孕育特色小镇
特色小镇起源于江苏、浙江、广东包括辽宁等地区,在改革开放初期形成的专业镇,一些农民在经历个人事业闯荡掌握大量信息后,借助发展机会在本地搞特色市场、特色产业,村里人逐步效仿,从而形成一定规模,这是普遍现象。例如温州柳市电器小镇、龙港印刷小镇、义乌商品小镇、大唐袜艺小镇等。特色小镇依赖于特色小产业,这些产业的经营主体每年的收入不是很高,但能满足创业的基本需求。在低成本的发展下,特殊人才的集聚形成了要素集聚、专业发展的模式。特色小镇的发展离不开几个关键要素:第一成本低,第二在市场的条件下发展,第三政府提供了宽松的发展环境,管理上不严并且给了足够的支持:土地支撑,政策倾斜,管理优势等,形成了如今的特色小镇。
[编者注:李老师上面所说的特色小镇,是传统意义上的特色化发展的小城镇,而不是当下浙江省的特色小镇。]
政府主导与地产介入为小镇带来多负面冲击
我们曾经在海城做过一个实验,在县政府附近规划了一大片产业区,但是几年后咋也没发展起来。于是,我们得出经验:“市场要远离政府”。特色小镇是在市场的前提下,在人才要素的低成本的情况下聚集起来的。特色小镇是市场主导,而一旦政府主导就变味了,尤其是房地产介入会破坏小镇的发展模式。
经验表明,几乎没有一个特色小镇是通过房地产发展起来的,一个小投资者或能人到一个小城镇兴办一种产业、一个作坊或者搞一个创意工厂,经营好的一年能收入几万或十几万,对于创业者来讲已经很高了,几年下来会积累更多。可是一旦地产商介入之后,他倒一套房子就能赚很多的钱,那谁还能兢兢业业地去搞特色产业。实体经济被房地产冲击就是因为房地产的利润太大,而实体经济成本大幅度提高,就没人愿意做实体经济了。
特色小镇切莫成为政绩工程或房产工具
小城镇的管理成本、消费成本低,收入的标准也低,所以有利于创业,这个规律也符合产业集聚的规律,而按照房地产商开发的模式,则会大大抬高成本,不可能形成特色产业和经营人才的聚集。另一方面,把房地产商引入后,这些做特色小产业的人很有可能会转向做房产投资。因而在特色小镇的建设过程中需要警惕三类情况的出现:第一是政绩工程,第二是政府主导,第三是房地产的介入,警惕特色小镇带来房地产的过分膨胀。
(供稿 李雯骐 张立)
(本文根据录音和笔记整理,未经发言人审阅。)
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