在历史街区的改造过程中由于不同利益群体有不同的投入偏好,不同的改造政策、模式与背景等必然产生不同的改造绩效,而能否调动一切力量保护历史文化的价值决定了历史街区保护的制度韧性。
专家学者关注历史街区的文化价值。政府由于需要通过旧城开发改善民生和实现土地财政收益,比开发商更加看重历史街区的社会价值,如在佛山地方政府的官方文本中,包括祖庙东华里历史街区更新在内的佛山“三旧”改造计划被赋予了促进城市发展的政治内涵。然而,单靠专家学者与政府的努力,历史街区保护往往停留在想象与理论层面,难以付诸实践。
历史街区的活化必须引入开发商的资本。在“岭南天地”项目中,佛山市政府通过引入瑞安集团进行商业开发的方式使其成为推动地区价值增长的极点。而瑞安集团在协商时,提出可以为政府补贴资金,但前提是开发商要有全权的开发话语权。开发商利用改造前的土地出让金及改造后的利益分配对政府施加影响,而政府出于改造资金来源的压力和政绩的考虑,政策的天平也容易倾向开发商。地方政府与开发商的联合代表着政治权力与资本权力的结合,两者共同形成了“城市增长联盟”。
而作为空间的使用者,街区居民则关注历史街区的经济价值,还形成了原住民的维权联盟。在祖庙东华里历史街区更新改造过程中,整个街区有3万多居民通过论坛发帖、聚集讨论与听证会等一次次博弈,争取空间重构利益的话语权,最后公布的“被拆迁户最高将得到6500 元 /m2的拆迁补偿,或可按‘面积近似’原则从三大安置小区地块选择安置房屋”的方案,远远超出大部分居民意料,很多居民第一时间就签定拆迁合同。可见,“岭南天地”历史街区商业化的空间重构模式整合了政府、开发商与居民三者的利益,强有力地推动了更新改造。
此外,近年来兴起的民间保育组织对历史文化保护的促进作用也不容忽视,小公园历史街区的烂尾促进了社会参与的崛起。2012年,由汕头籍本土大学生发起的民间历史建筑关注小组—汕头山水社,通过组织寒暑假工作坊、文化导赏与展览交流等方式,对街区的遗产信息进行采集,对街区居民进行民意普查,在此基础上向政府相关部门建言献策,以影响政府的决策和开发商的空间实践。
历史街区保护的社会参与从最初的精英对文化价值的认同走向了文化保育组织“外地”力量与本地居民“在地”力量结合的“反增长联盟”,在其推动下,2013年11月,市政府对旧城区实施保育修缮总体规划,将永平路及其附属街道作为启动项目;2014年6月,实施了《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》;2014年9月,开埠公园一期建设工程已动工 ( 图 9)。