(1)倡导有机更新,践行民生标准首位制,统筹考虑城市可持续发展和大量外来人口的住房需求,加大综合整治和功能改变类更新项目的实施政策引导。城市是一个复杂而综合的巨系统,只有实现经济增长、社会融合、文化提升及生态和谐等多目标的综合复兴,即践行有机更新,才能真正助推城市发展。深圳的城市更新改造用地规模超过180km2,如果仍按目前以拆除重建为主的路子走下去,会对城市可持续发展带来多大影响可想而知。因此,建议政府建立更加多元的更新目标,并加强政策的引导作用,促进更多综合整治和功能改变类项目的实施。同时,针对“人口绅士化”问题,建议在政策制定中考虑外来人口的住房需求,在外来人口密集的区域内鼓励实施综合整治类项目,使大量外来人口在深圳能住得下、留得住。
(2)细分拆除重建类项目类型,制定差异化的引导政策,对急需更新但市场动力不足的区域,政府应考虑直接参与更新。
鉴于拆除重建类项目对城市发展及民众生活的影响重大,台湾等地区在城市更新制度设计中对这类更新项目进行了细分。例如,台湾的拆除重建类项目根据实施急缓程度,分为讯行划定单元、优先划定单元和自行划定单元三类。对于前两类实际更新需求更为急迫的单元,台湾城市更新制度设计中规定只要有10%以上原权利人同意即可申请,50%以上原权利人同意即可立项,而对于自行划定单元则要求有2/3以上原权利人同意才可申请,80%以上原权利人同意才可立项。而且,对于讯行划定单元和优先划定单元,还有财税、容积率奖励等鼓励政策。通过上述制度设计,更好地保障了城市更新实施中公共利益的优先性。
深圳在城市更新制度设计中,创新性地借鉴了台湾“更新单元设计”的概念。笔者认为,在公共利益保障上,深圳也应借鉴台湾经验,即细分拆除重建类项目,并制定差异化的引导政策。同时,对于目前市场留下的那些“难啃的骨头”,尤其是市场利益低但实际又急需更新的地区,政府也应有更多作为,如考虑直接参与更新,或通过更多财税鼓励政策和公开招标等方式,选择合适的开发商进行改造。
(3)出台拆迁安置补偿标准,提供公权力救济渠道,提高城市更新项目的实施率。
拆迁安置补偿标准的明晰有助于搭建开发商与原权利人之间更为公平、透明的利益博弈平台,也有助于提高更新项目的实施率。香港、台湾等地区在更新项目实施阶段运用了“多数决”的处理方式。以香港为例,当发展商获得更新项目80%以上原权利人的同意后,即可向土地审裁处申请以公开拍卖的方式强制售卖该物业,通过公开竞争,可以获得全物业的所有权,并按土地审裁处确定数额向剩余不同意更新实施的原权利人支付其物业对价。借鉴这一经验,笔者建议深圳政府在更新项目实施阶段也能运用“多数决”的处理方式,出台更多实施细则;在符合制度要求的基础上,在“钉子户”问题上提供司法等公权力救济渠道,如实行土地强制售卖、司法公开定价拍卖等。