2016年11月22日,中国城市规划设计研究院院长杨保军与荷兰环境评估署总干事汉斯·摩玛斯在中规院签订了战略合作协议。中华人民共和国住房和城乡建设部副部长黄艳、荷兰王国驻华使馆大使(代办)杜安德应邀出席会议,共同见证双方正式建立战略合作关系。荷兰王国驻华使馆基础设施与环境参赞魏安娜,中国城市规划设计研究院副院长王凯、总规划师张兵出席了此次签约仪式。签约仪式后,双方在中规院召开了中荷国家空间规划体系与大都市区发展研讨会,中荷专家就双方关注的热点问题,展开了共同的探讨与研究。荷兰环境评估署总干事汉斯·摩玛斯、空间规划部副主任董·达森、规划师阿让·哈伯斯、荷兰代尔夫特理工大学教授马丁·德容、荷兰阿姆斯特丹大学城市区域规划系讲师大卫·埃弗斯;中国城市规划设计研究院副院长王凯、绿色城市研究所副所长徐辉、上海分院副院长张永波、上海分院总规划师李海涛、城镇水务与工程研究分院高级规划师王巍巍在研讨会上做了精彩讲演。现将荷兰阿姆斯特丹大学城市区域规划系讲师大卫·埃弗斯题为“荷兰的住房建设与城市开发”的报告做一整理,以飨读者。
2016年11月22日,中国城市规划设计研究院院长杨保军与荷兰环境评估署总干事汉斯·摩玛斯在中规院签订了战略合作协议。中华人民共和国住房和城乡建设部副部长黄艳、荷兰王国驻华使馆大使(代办)杜安德应邀出席会议,共同见证双方正式建立战略合作关系。荷兰王国驻华使馆基础设施与环境参赞魏安娜,中国城市规划设计研究院副院长王凯、总规划师张兵出席了此次签约仪式。
签约仪式后,双方在中规院召开了中荷国家空间规划体系与大都市区发展研讨会,中荷专家就双方关注的热点问题,展开了共同的探讨与研究。荷兰环境评估署总干事汉斯·摩玛斯、空间规划部副主任董·达森、规划师阿让·哈伯斯、荷兰代尔夫特理工大学教授马丁·德容、荷兰阿姆斯特丹大学城市区域规划系讲师大卫·埃弗斯;中国城市规划设计研究院副院长王凯、绿色城市研究所副所长徐辉、上海分院副院长张永波、上海分院总规划师李海涛、城镇水务与工程研究分院高级规划师王巍巍在研讨会上做了精彩讲演。现将荷兰阿姆斯特丹大学城市区域规划系讲师大卫·埃弗斯题为“荷兰的住房建设与城市开发”的报告做一整理,以飨读者。
作者简介 大卫·埃弗斯在荷兰阿姆斯特丹大学比较社会科学学院获得里德学院(波特兰)政治学学士学位和比较社会科学硕士学位(优等),之后又获得城市和区域规划的博士学位。大卫发表了多种不同主题的文章,如美国的增长管理、购物中心发展和零售政策、荷兰规划、欧洲空间发展、领土凝聚力、规划法、大都市治理和制度理论。自2011年以来,大卫在阿姆斯特丹大学担任城市和区域规划讲师,同时还是ESPON在荷兰的联络员。
大卫·埃弗斯在荷兰阿姆斯特丹大学比较社会科学学院获得里德学院(波特兰)政治学学士学位和比较社会科学硕士学位(优等),之后又获得城市和区域规划的博士学位。大卫发表了多种不同主题的文章,如美国的增长管理、购物中心发展和零售政策、荷兰规划、欧洲空间发展、领土凝聚力、规划法、大都市治理和制度理论。自2011年以来,大卫在阿姆斯特丹大学担任城市和区域规划讲师,同时还是ESPON在荷兰的联络员。
荷兰政府对住房问题的关注始于工业革命。当人口从农村涌向城市,为工业发展提供大量廉价劳动力的同时,也导致了荷兰城市住房的短缺,居住环境的恶化。无论是出于控制传染疾病的必要性,还是基于社会稳定和人文关怀的考虑,工人阶级恶劣的居住条件都急需得以解决。1901年荷兰政府制定了《住房法》,标志着荷兰城市规划的开端。该法案不仅提出了住房的最低标准,也赋予各地方政府享有包括征地权在内的更多规划权限。除政府部门之外,私营部门、慈善家和住房行业协会也为改善工人和低收入人群的住房质量和居住条件做出巨大的努力。其中,住房行业协会主要负责工人阶级和低收入群体的住房供应与租赁。
本文主要从四个方面对荷兰的住房建设与城市开发状况进行简要的介绍。一是住房建设与城市规划的关系;二是土地开发与建设模式;三是收入带来的空间隔离及对住房市场的改革。四是规划法在现阶段的变化。
一、住房与规划:“一场权宜的婚姻”
住房与规划像是基于互利走到一起的夫妻。20世纪初至20世纪30年代,荷兰的城市住房与规划像是婚约前恋爱般,有着十分紧密的联系。城市在规划的引导下得以建设和发展。中央政府通过发行启动基金推动社会住房的建设,并享有社会住房的管理权。荷兰的开发建设不止住宅单体,还包括相关配套设施和公共空间。在这一时期,出于提升城市面貌,“鼓舞无产阶级”等要求,涌现出以服务工人阶级和低收入群体的阿姆斯特丹学派和Berlage等规划师。
图1 1901年住房法出台后建立的位于阿姆斯特丹的工人之家
从20世纪30年代至60年代,荷兰城市住房与规划像是步入新婚期,关系更为紧密,对城市开发起到了积极地推动作用。由于荷兰的城市在二战期间遭到巨大的摧毁,加上战后“婴儿潮”人口爆炸式增长,城市住房出现极度短缺的窘境。为了解决住房极度短缺的问题,中央政府发放了大量的住房补贴和专项资金。这些补贴和资金通过与城市规划相结合,明确投入的区域,确定分期发放的阶段。可以说,此时两者的结合是恰逢其时。
图2 阿姆斯特丹扩展规划:大规模住宅建设推动城市南扩
60年代至80年代,荷兰政府继续通过补贴的方式资助社会住房建设。每项住房补贴都由专门的指定机构负责。约13万套/年的建设量让荷兰拥有大量高品质的社会住房,形成功能完善的社区和新城。但是,从阿姆斯特丹城市来看,越来越多的中产阶级和企业公司纷纷搬离城市中心,老城区人口下降,开始出现衰退的趋势。对此,荷兰开展了城市复兴计划,包括修建高速公路和轨道交通以加强老城区与外围的联系,编制保护性和自下而上的规划等等。
从90年代开始,住房与规划在经历了长期结合之后,开始渐行渐远,逐渐出现分离的趋势。随着私营部门越来越多地介入的房产开发和规划过程,过去政府主导的规划和开发模式已悄然发生了变化。但政府仍要承担30%的保障性住房建设任务。这部分住房的建设成本加上配套设施与公园绿地运营费用,都需要从土地出让金中得以平衡。此外,由于国家对住房补贴的逐渐减少,原本独立于规划部门之外的住房行业协会更趋于住宅建设的私有化。规划部门在社会住房的政策上更倾向将补贴给予住户或租客,而非直接给房产开发方或住房协会。这也是造成住房与规划开始分离的一项原因。
总之,从住房与规划两者关系的演变来看,虽然在过去长期都存在极为紧密的联系,但事实上都不是唯一的重要联系。随着国家投入住房的预算削减,市场在住房建设中的力量增强,业主自主房需求愈来愈多,再加上欧盟政策更注重农业和环境,鲜少强调土地保护等诸多因素影响下,住房建设与城市规划的联系也逐渐下降。而与此同时,城市的开发建设与经济发展、交通建设、环境和水资源等部门的联系变得更为紧密。
图3 住房产权的变化:租房补贴削减,且购房享有抵押税费的减免政策,让自住房比例持续上升
图4 房屋抵押历年变化:随着自主购房比重的增加,家庭负债金额和房屋贷款量也在增加
从住房存量变化来看,福利分房和个人租房比重在下降,业主购房比例在增加。自90年以后,自有住房的购置是住房市场得以持续的热点,但是这也会带来人口流动性减弱的系列问题。
图5 住房存量历年变化
二、土地开发:社会住房建设的融资保障
现实中的土地市场难以做到完全透明,对供需变化也不能迅速地作出相应调整。由于各房产品质、区位、开发主体的不同,不动产价值也差异较大。
通常地方政府从私营部门或农民手中购入土地,并完成土地从“生地”变为“熟地”的一级开发,之后将“熟地”出让给地产商,再由地产商进行二级开发建设。建成后的房产可以在商品市场自由流通。这种开发方式从90年代开始盛行,曾经是荷兰很多城市的一项重要财政来源。开发过程牵涉到的许多城市公共部门也会从中获益。
图6 2008年之前的土地开发过程:地方政府可以获得一级开发的利润,但也承担着风险。中央政府从中获得交易税收。
这种开发方式在经济处于上升期会产生积极的推动作用。但是,当经济遭到危机则会带来很多问题。比如,政府对土地开发的预期利润和土地出让的实际收入之间会有巨大的差距。2008年的经济危机让荷兰经历了巨大的困难。因此,荷兰政府在对过去土地开发模式进行反思的同时,也在权衡应该继续让政府主导,还是鼓励私营部门主导,或是采用公私合作的模式。到底是该调整现有土地开发模式,还是应该保留原有模式等待经济复苏期的到来,这也值得商榷。
图7 土地出售的预期金额与实际利润比较
三、收入隔离和公共政策的影响
按欧盟的标准,荷兰不属于贫困国家,贫富收入在空间隔离的现象也不突出。阿姆斯特丹的经济发展水平基本处于欧盟标准的中间值。但是,荷兰现阶段面临的问题是,由于人口仍在持续向城市老城区聚集,且聚集的速度远大于人口向郊外扩散的速度,这就造成老城区的房价居高不下,甚至城市原有绿地也被用于住宅开发。
图8 欧盟各国收入贫富差距指数
图9 欧盟各国的贫困风险指数
随着住房短缺问题基本缓解,人们对居住需求也变得越来越多样化,政府对住房问题的关注点从数量和规模转向房屋品质和个性化的选择。这就需要采用不同于以往的方式增加住房类型,提高用地效率,让居住区在构成上形成更为合理的混合状态。
图10 阿姆斯特丹的收入差距与空间隔离状况
图11 不同居住群体对住房类型和土地使用效率提出新对策
家庭人口构成和规模的变化会影响住房供应类型的需求。通过分析移民儿童和原荷兰籍儿童在不同类型空间的分布,可以看出不同种族群体在空间上的聚集或是隔离。如图14和图15所示,荷兰原国籍儿童越来越向城市中心聚集。这一现象在阿姆斯特丹尤为明显。
图12 不同空间聚集的儿童比例
图13 1998年不同国籍的儿童在空间的分布
图14 2014年不同国籍的儿童在空间的分布
此外,城市空间结构也会对贫富群体在空间聚集造成影响。阿姆斯特丹和海牙两个城市的对比,可以看到贫富收入群体在空间隔离的具体问题并不相同。造成不同收入群体在空间上隔离的原因有许多。住房政策是其中一项重要的影响因素。荷兰的保障性住房政策其实很大程度上缓解了这种贫富收入群体的空间隔离。包括商品房开发中混合一定比例的保障性住房;通过老城区更新改造来提升居住水平;发挥财政和教育的作用。
阿姆斯特丹:高收入群体集中在老城区和博物馆街;海牙:高收入群体集中在滨海区域
图15 阿姆斯特丹与海牙收入空间隔离对比
四、最近的趋势
欧盟相关政策的影响。虽然欧盟并没有编制一个整体的空间规划,但是图17所示,通过将欧盟政策与荷兰国土进行叠加,能明显看到实际上荷兰大部份地区都被欧盟政策所覆盖。荷兰的规划与建设都要受制于欧盟的这些政策。而从荷兰国内来看,各个部门之间的政策会有交错重叠领域,也需要进一步整合与协调。因此,荷兰规划师们不仅要致力于统筹国内各利益主体和各类相关活动,还需要协调跨国和与欧盟政策之间的矛盾。
图16 荷兰国土范围内现有的欧盟政策叠加
规划新法案的修改。由于城市规划受到越来越多的批评和质疑,例如,对开发监管的内容过于繁琐庞杂,无法发挥对开发建设的引领作用,规划的法律性逐渐模糊,等等,在2008年,荷兰对原《空间规划法》进行了修改。新出台的规划法案让地方享有更大自主性,主要体现在三个方面。一是简化规划审批程序。2008年以前,地方政府编制的规划需要经过省级政府批准才能生效。如果省级政府认为地方政府所编制的规划与区域战略不一致,则要求地方政府修改规划再次上报,这种循环反复的工作程序往往需要较长的周期,并存在规划迟迟无法审批的情况;2008年之后,地方政府所编制的规划只要不违背国家法令就能生效。其次,新空间规划法更强调规划的前瞻性,对开发建设发挥引领作用,通过规划分权让地方发展享有更多的灵活性。第三,让规划实施手段更简化,包括各层级政府均享有同等规划技术方法,将政策从法律中分离出来,明确不同事项应遵从的规范和可采用的措施。
图17 规划审批程序的监护:省级审批环节的废除
图18 原有规划政策与法规内容的重组
图18所示为新旧规划中各规划的变化。其中,红色代表必须遵从的法规性内容。左列深蓝项目为原法规中较为含糊的省级法规内容,右列红色项目为修改后更为明确的内容。当中可以看出省级政府被赋予更多的规划管理途径,而规划审批流程也得到简化。对于各层级的规划相关事宜都会通过网络平台公布于众。市民可以登录网站查询各层次规划与法规,由此增加规划透明度,有利于推进城市开发建设。
规划与环境政策的相互结合。荷兰计划在2019年能完成《环境与规划法》的制定工作,将环境政策与城市规划整合成一个统一的框架。不仅将环境政策中涉及的水资源、大气、自然、规划等要素,与现有的26项规划法规相结合,还有望加快可持续开发、区划和单项环境规划等审批程序,并且能增强政策灵活性,给予地方政府更多的自由裁量权。
注:本文由中国城市规划设计研究院经营管理处高捷根据演讲视频和速记稿编辑整理,未经作者审阅。
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