本文作者:张朝晖 邱 红 何 闽 魏 科
在城乡规划实施绩效日益受到社会关注的背景下,对实施过程进行动态监测和量化评价,已经成为城市精细化管理的需求热点。面对城乡建设的长期性与复杂性,如何突破常规指标评价方法的局限性,深层次挖掘专业指标之间的内在联系,多维度揭示规划实施过程的发展特征,及时洞察城市建设的变动趋势,是规划实施评估领域面临的新课题。
2012年北京市规划委员会组织开展了“城市发展规划指数”课题研究工作,北京市城市规划设计研究院作为技术总负责单位,完成第一阶段研究成果--《北京新城发展规划指数研究》,建立了以“指数”为表征手段,以“定量评测、多维比较、趋势预测、科学预警”为功能特色的“城市发展规划指数”评价体系,探索了规划实施的新型定量评价模式。
课题研究选取了处于城镇化快速发展阶段的10个北京新城作为分析样本,重点针对其中1个二级指数—“城市职能发育指数”完成深化设计和实证运行,形成了从理论方法到应用实践的系统研究结论。课题成果于2013年获得北京市优秀城乡规划设计一等奖;2015年获得华夏建设科学技术奖三等奖。
指数,作为经济统计学的重要方法,以其结论客观量化、表达方式直观等优势,一直被政府部门和社会公众所关注。指数与指标的区别在于,指数是对不同领域的指标进行同趋化、无量纲化处理,赋予权重计算后形成的相对数,是由多项指标按照合理的内在逻辑关系复合而成,可视为指标应用的一种“高级形态”。
指数评价方法的优势在于,能够把不能直接相加或比较的多专业指标,通过数据标准化处理,使不同专业的指标去除单位和量纲,经赋权计算后形成可以在同一平台上进行比较的综合评测数值。由于指数构成的多维度和复合性,使得评价结果更加全面客观。
目前,涉及评价城市发展状态的指数体系研究在世界范围内已成为极具应用价值的研究热点,代表性的城市指数(发布机构)包括:全球人居议程城市指数(联合国人类住区规划署)、全球城市指数(世界银行)、绿色城市指数(西门子公司和经济学人智库)、城市环境宜居性指数(亚洲开发银行)等。我国现有涉及评价城市发展状态的相关研究与实践,主要集中在宏观层面的社会、经济、生态、公共管理等领域;以城乡规划实施评估为视角、向中观层面递进的相关探索研究尚处于起步阶段,需要从理论方法到应用实践进行学科融合和技术创新。
2.1核心概念界定:综合定量评测城乡规划实施绩效
“城市发展规划指数”(city development planning index,CDPI),是客观反映城市规划实施过程中,经济社会及空间发展等现象在规模、质量、结构方面的综合变动程度及变动趋势的相对数。其内涵是将城市发展的宏观定性目标分解为中观定量目标,以“指数”为表征手段,通过对城市发展关键特征的定量考核,系统化、多维度地反映城市规划实施的进程和效果,揭示复杂城市巨系统在规划实施过程中的发展特征和质量内涵;具有状态描述、成因解释、客观评价、情景预测、监测预警等功能。
2.2体系框架构建:动态适应城市发展的复杂性
针对复杂的城市巨系统,如何实现科学定量评测,是体系构建的技术关键和主要难点。在方法路径上,一是通过保证系统框架稳定、保持核心指标开放、检验运行流程可靠等工作环节,提升体系构建的科学性;二是从基础数据挖掘、评价准则制定、计算方法适用性考察等工作环节,提升指数化过程的可靠性;三是将实践经验判断及定性分析研究,作为校核修正量化方法的重要手段,提升评价方法的合理性。
“城市发展规划指数”体系框架的构建,以反映发展协调程度为评价目标,以强化发展质量为评价导向,以把握发展特征为评价重点,按照“系统完整、架构稳定、动态开放”的构建原则,由1个总指数、4个二级指数、可动态扩充的系列核心指标构成。
图1 城市发展规划指数的体系构建思路
“城市发展规划指数”重点基于提升城市发展的核心竞争力、城市生活环境的吸引力、城市资源利用的可持续能力、城市生态安全的保障能力等四个方面的评价目标,综合考察城市的规划实施效果和发展建设水平。
与四个评价目标相对应的四个二级指数包括“城市职能发育指数”、“公共服务支撑指数”、“资源效益提升指数”和“生态安全保障指数”,共涉及十二个考察方面,基本涵盖了经济社会、城市规模、功能结构、公共服务、基础设施、资源节约利用、生态环境保护等规划实施评估的核心领域。
针对十二个考察方面制定评价准则,深入挖掘体现评价领域的关键特征、又具有多维复合特点的核心指标,同时为适应不同发展阶段的评价需求,预留了核心指标层的动态延展空间,以增强评价体系对城市建设长期性和复杂性的适应能力。
在评价体系总体框架设计的基础上,课题选取了北京10个新城(通州、顺义、大兴、昌平、房山、怀柔、平谷、密云、延庆、门头沟)作为研究样本,对二级指数—“城市职能发育指数”进行了深化设计和实证运行。
作为研究样本的北京10个新城,均是依托各区县的城市中心地区作为发展基础,在发展规模上包括了城市人口规划为15万~35万、60万~100万左右的大中型城市(现状区域总人口分别为30万~47万、88万~166万,规划区域总人口分别为34万~63万、107万~160万);在城市职能方面体现了主体功能定位的多样化(生态涵养发展型、城市发展新区型 );其发展阶段均处在完善功能、形成系统、规模发展的城镇化水平上升时期,各项指标具有较强的典型性、特征性和灵敏度。
图2 北京新城位置示意图
北京各新城的总体规划期限为2005-2020年,根据新城规划实施的阶段性特征,综合考虑各新城数据样本的完整性和统一性,本次针对“城市职能发育指数”的实证研究,分别将2005年、2010年、2015年和2020年定为评价的基准年、评价年、规划预测年以及规划目标年。
3.1基本内涵解析
城市职能发育指数,是反映从基准年到评价年城市在规模增长质量、空间结构优化、核心产业发展等方面协调发育程度的相对数,是衡量城市核心竞争力提升水平的二级指数。
在城市规模增长的协调程度方面,重点考察新城在发展过程中人口、经济和建设用地增长之间的同步性,是衡量新城增长质量的重要内容。
在城市功能结构的完善程度方面,重点考察新城各类用地投放在规模、结构、时序上的协调程度,是衡量新城生活环境吸引力的重要内容。
在城市核心产业的发展能级方面,重点考察新城第三产业的提升水平与第二产业的优化水平以及重点功能区的发展能级,是衡量新城经济发展水平和发展质量的重要内容。
3.2核心指标设计:体现注重发展质量、尊重定位差异的评价导向
结合对北京新城当前发展典型问题的分析,综合运用德尔菲法、主成分分析法、决策实验与评价实验室DEMATEL等方法,对基础指标库进行初筛;并采用相关性分析和数学模拟方法对粗筛指标做进一步遴选,去掉重复表征、冗余信息以及相关性较高的部分指标,提取出反映评价领域的核心要素、反映评价对象的共性要素、反映发展变动的敏感要素的8项核心指标项。
图3 城市职能发育指数的指标构成
8项核心指标分别体现出领域特征型、价值导向型、目标导向型、过程引导型等4大类型的特点,突出了注重考核整体发展质量、促进资源环境协调、加强过程合理引导、尊重城市定位差异的价值导向。
图4 城市职能发育指数核心指标的类型与作用
3.3评价准则制定:采取多维度决策模式,增强评价过程的客观性
针对每项核心指标的考察方向和具体特点,均采取多维度的评价决策模式。以各新城的规划目标值作为基本评价依据,每个核心指标均由2~3个评价因子复合而成,在每项核心指标评价因子和评价准则的制定过程中,通过充分考量各新城在发展基础、职能定位、发展目标上的差异性,确保评价过程更为科学公正。
例如:“人均三大设施规模保障水平”是反映新城高品质生活吸引力的核心指标。运用“个体规划目标值”和“整体发展平均值”双因子,来综合考量各新城的基本公共服务保障能力,采取个体目标实现度比较和整体平均值趋近度比较相结合的评价方法,既反映新城个体的目标实现度,也反映新城个体相对于新城整体的发展水平。
3.4指标综合测度:通过定性经验判断与客观量化技术互校修正
在指标综合测度过程中,一方面,结合数据特点和评价需求,注意选取具有适用性、成熟可靠的计算方法;另一方面,鉴于城市发展的复杂性,采用实践经验判断与客观量化技术相结合、类型研究与比较研究相结合的方法,有助于辅助验证、反馈修正量化分析方法,提升定量评价结果的准确性。具体涉及到4个关键的技术环节:
根据514个原始数据在时态和空间方面的质量特点,研究采用线性回归和多元模拟回归方法对评价年的目标参考值和预测年的阈值范围进行数量拟合推算,从而获得现状实施情况与规划目标之间的相对关系。
以考察城市规划实施过程中的相对绩效为研究重点,采用“Min-max标准化”方法将指标数据线性等比例映射到[0.1,1]的区间,通过去除数据的单位限制,将其转化为无量纲的纯数值,便于对不同单位或量级的指标进行比较和加权。
因规划实施与城市发展过程是一个涉及领域广、部门多的复杂巨系统,课题组采用德尔菲专家打分和层次分析(AHP)的“主观赋权法”来进行多目标的综合评估,使指标权重结果增强权威性和客观性。
通过对标准化处理后的各项指标数值进行赋权并加和计算,逐级形成各等级指数和综合指数。
3.5评价结果输出:形成多角度、多时态的直观表征和解析结论
指数最终运行结果的表达方式直观多样,如采用雷达图进行可视化输出,可以显示各新城城市职能发育指数的8项核心指标的增长度和均衡度,并通过与3个标准区域的对比,直观反映新城个体与整体发展水平的差距。
图5 城市职能发育指数输出表达及评价功能
综合考量10个新城2005-2010年的规划实施进展和发展状态,在城市职能发育这个考察方面,2010年北京新城的城市职能发育指数基本处于0.43-0.64之间,表明各新城仍处于城市职能发育的起步阶段,城市发展整体还处于较低的水平,发展潜力有待进一步挖掘和提升。从八个核心指标发展的同步性看,生态涵养发展区的新城在规模稳步增长的同时,各方面增长的同步性、均衡度相对较好;而城市发展新区的新城,经济增长、土地扩张、人口发展、设施供给之间的不协调现象则比较突出。
图6 通州、顺义新城2010年“城市职能发育指数”状态显示
图7 大兴、昌平新城2010年“城市职能发育指数”状态显示
图8 房山、延庆新城2010年“城市职能发育指数”状态显示
图9 怀柔、门头沟新城2010年“城市职能发育指数”状态显示
通过把不能直接相加或比较的专业指标,进行同趋化、无量纲化、赋权计算后,形成可在同一平台比较的综合评测数值,为准确反映规划实施进程和发展效果提供一种客观评价标尺,为规划管理部门从规划实施角度参与政府绩效评价,提供新型技术手段。
基于指数评价方法在揭示内在联系、判断发展趋势、捕捉异常状态等方面特有的功能优势,可对落后于整体水平的指标领域形成预警,并对未来发展的指标阈值进行预测,为及时反馈和检讨现行发展策略提供决策依据。
在“单项核心指标”→“多项核心指标组合”→“二级指数”→“总指数”逐级生成过程中,可以产生多角度、多时态的衍生分析结果,以图、表等多种直观形式进行可视化输出,为政府决策提供多样化、针对性的技术支持服务。
基于对城市发展不确定性的综合考量,通过保持核心指标层的开放性,可适应发展变化进行动态维护和不断深化;具有典型性的4个二级指数,在不同发展阶段可结合管理需要独立运行,增强了评估管理的应用实效。
构建“城市发展规划指数”评价体系,是涉及多学科、多领域的复杂研究过程,由于指数结论具有公共性和敏感性,从建立、完善到应用,必须经历设计研发、运行测试、动态维护的螺旋式提升过程,需要持续开展基础数据库建设、指数运行反馈、方法校验修正、体系维护拓展等深化工作。
北京市率先启动“城市发展规划指数”研究,契合了科学化、精细化的管理要求。2012年-2014年,结合社会关注热点和规划管理需求,课题组通过跟踪反馈和深化优化,针对北京新城“城市职能发育指数”和“公共服务支撑指数”(两个二级指数)开展了实证运行,相关结论对于准确掌握新城发展特征、及时检讨新城发展策略提供了决策支撑。
本文基于“规划实施新型定量评价模式探索---‘城市发展规划指数’体系构建及实证研究”(原文发表于《城市规划》2014年第7期)提炼整理。