从国外对城市开发边界的探索和实践看,其发展历程大致可以分为三个阶段。
(1)思想萌芽阶段—实际形态的边界,旨在限制城市蔓延式发展。城市开发边界最早可以追溯到霍华德的“田园城市理论”,该理论提出在城市外围设置永久性的绿带,作为抑制城市向外扩张的屏障,这一理念随后被应用到大伦敦的规划中 。但是事实证明,这种人为限制城市发展的举措是失败的,绿带最终被迅速增长的人口所蚕食。不难发现,人们早期对城市开发边界的研究目的仅限于减少城市用地对城市开发边界的影响,没有考虑到城市化进程对城市开发边界的影响,以及城市发展与自然的关系,导致“人为划定的边界”常常被突破。
(2)起步发展阶段—技术和政策多元化发展的
边界,旨在协调好城乡关系。1976年美国的俄勒冈州塞勒姆市正式提出了城市开发边界理论,即“城市土地和农村土地之间的分界线”,并规定边界以内的土地可以用作城市建设用地进行开发,边界以外的土地则不可用于城市建设用地开发,强化城市开发边界的法律地位,强制要求地方和区域政府合作,实现规划权利的上收。该市通过划定城市增长边界框定了塞勒姆市区的发展范围,用于解决塞勒姆市与其相邻的波尔克和马里恩两县在城市规划管理上的冲突,并成立了 Metro( 依据俄勒冈州法律赋予其区域司法管辖权),负责辖区内城市开发边界的制定与管理工作,规范和协调地方土地规划,以及监督地方制定和实施的下层次规划是否与州土地规划及城市开发边界相一致。
(3)成熟普及阶段—以“精明增长”为导向的边界,旨在引导城市发展。划定城市开发边界的目的是实现城市“精明增长”,防止农林用地被侵占和城市空间形态的“蛙跳”,促进基础设施集中紧凑安排,提高城市中心区的用地效益。1997年美国出台的《波特兰都市区长远交通和土地利用规划》更加突出这一思想,其划定城市开发边界的目的不是“限制城市发展在哪”,而是“限制城市在哪发展”,还考虑了不同的发展模式,综合评定各发展模式对城市发展产生的影响,同时在城市周边划出若干“拟发展区”,根据开发需要赋予边界一定的灵活性,必要时做出相应调整。
由此可见,“精明增长”的理念赋予了城市开发边界新的内涵,城市开发边界的作用不仅仅是设置一道屏障和界限以防止城市的无序蔓延,还能为城市未来的发展进行合理的疏导。