撤镇设市模式指的是将部分特大镇撤销,改设为市。2014年7月,国家发改委、财政部等11个部委联合下发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》( 发改规划〔2014〕1229 号 ),要求各省选择镇区人口10万以上的建制镇,按照城市设置和简化行政机构的联动原则,探索新设城市的行政管理模式,合理增设城市建制,优化行政层级和行政区划设置,提高行政效能,进而降低行政成本。
撤镇设市和撤县设市两者的不同之处在于前者为“切块设市”,即将经济发达、城镇化水平高的镇设为市,行政区划调整后的市往往农业人口较少,城镇化的“水分”较低;后者则为“整县设市”,即将某些经济相对较为发达的县撤销并改设为县级市,往往县内仍有大量农业人口,城镇化的“水分”较高。自20世纪90年代以来,有不少专家学者呼吁我国应实行撤镇设市而非整县设市模式,与此相应的是推行“省辖市”和“县辖市”而非“市管县”。撤镇设市分为两种类型:一种是撤镇设市后的市升格,成为省辖市;另一种是撤镇设市后的市仍由原来的县管辖,形成县辖市,也是所谓的乡镇市。其中,县辖市是主要发展方向。撤镇设市的主要优点在于:将真正实现城镇化的地区(包括其周边一定面积的乡村地区)设为市,从而有助于回归城镇的本源,避免虚假城镇化;有助于促进特大镇按照现代城镇规划和管理的要求,加快、可持续发展。
但撤镇设市面临的主要问题是:在我国,市不是一种功能地域,而是一种行政层级。因此,一旦真正实施撤镇设市,就需要处理好地级市、县(县级市)和镇级市之间的关系。其中的关键是,我国应逐步将“市”从行政地域转变为功能地域。从行政层级来讲,自上而下依次为:国家、省(自治区)、县;从功能地域来讲,则分为中央直辖市、省辖市、县辖市及乡镇。省辖市即为现行的地级市和副省级市,将不代管县,县由省直管。县辖市、镇、乡三者的区别在于城镇化水平的高低:城镇化水平高的地方设为县辖市,城镇化水平适中的地方设为县辖镇,城镇化水平低的地方设为县辖乡。这就意味着“市”就是一种具有较高城镇化水平的地域空间。相应的,设“市”需要有更加精确的标准和条件,“市”的治理模式也应有专门的法规政策予以规定。
撤镇设市的条件是:一是要有较大的人口规模、经济规模和空间规模;二是要有较为完善的城镇基础设施和公共服务设施;三是城镇规划建设和管理水平较高;四是对周边地区的社会经济发展有较强的带动能力。对于撤镇设市,一定要客观实际,达到标准者才能设市,不能“揠苗助长”,也不能将其作为形象工程来推动。