按照主导农地转用的行政层级,我国土地开发模式呈现出地域差异:乡村主导较为普遍的珠三角;镇级政府主导较为普遍的长三角;区及以上政府主导的京津冀和广大中西部地区。一般而言,城乡统筹发展有三个标准:有序的空间组织、合理的城乡利益分配、公平与效率的协调。不同的土地开发模式下,实现城乡统筹发展的路径和现实困境是不同的。佛山南海区是珠三角农村集体主导城市化的典型代表。该研究主要探究这一典型模式下的城乡统筹状况、形成机制和优化对策。
1)1990s中后期以前,乡镇企业推动的农村工业化阶段。改革开放后的分田到户使家庭农业逐步取代了集体农业,生产效率提高,带来了大量剩余劳动力。同时,南海区(当时的南海县)为发展非农经济,发动县、镇、行政村、自然村、个体户和联合体这六个主体创办企业。在当时短缺经济背景下,雇佣农村剩余劳动力,使用村庄集体土地,乡镇(尤其是村办)企业迅速发展,其数量占比从1985年的28%增加到了1998年的88%。
2)1990s后期至今,集体土地出租推动的农村工业化。分田到户时期,人均分配0.6亩,农地极其细碎,阻碍了农业的规模化生产和工业发展。为集中土地,各村(行政村或自然村)纷纷成立土地股份合作社。村民把土地交给合作社,成为社员。合作社经营土地,给社员按年分红。90年代后期,集体企业受到民营和外企企业的竞争,开始逐渐衰退。其对GDP的贡献从1998年的47.2%降低到了2008年的2.9%。为了在集体企业退出后继续维持集体收入和分红,合作社开始出租土地给其他企业,走上了“食租”经济的道路。
农村工业化使集体建设用地快速扩张:南海2008年,建设用地占比53%。其中,集体建设用地占65.2%。工业用地占比57%,其中集体工业用地占75.5%(图1)。南海可谓村庄主导的土地开发的典型。
图1:南海建设用地分布图,1990,2000,2008。(资料来源:遥感影像图建设用地提取)
1)用地破碎。
我们发现南海的集体建设用地是由2000多个合作社独立开发的。平均每个合作社40公顷。这些小规模的合作社单元自给自足地开发土地,如同一个“细胞”,由农田、工业用地、宅基地和国有用地构成。整个南海由2000多个这样的“细胞”拼贴而成。农田斑块从1990年的77块增加到2008年的885块。工业用地在2008年达到1868块,与村居用地块数相当。
2)低效用地扩张的恶性循环。
这源于三个方面:首先,用地破碎,工业用地开发无法形成规模经济;
其次,法律层面,集体和政府间就土地所有权和包含的各项权束未界定。所有权在早期为镇、行政村和自然村三级所有,但归属哪一级不清楚。虽然村庄自治后,镇剥离出去,但村、组两级经济社对土地的所有权是不清楚的。此外,集体土地的使用权、开发权和转让权受到了法律的极大约束,所谓“农地能用、自发转用仅限于自用,除非征地”。如此,南海农村集体自发的土地转用出租,是作为地方实验改革的结果,并非正式制度所认可的。这种不确定的制度环境,激励集体与政府争夺地租,导致快速转用;
第三,土地股份合作社的成员资格和剩余索取权不清晰。合作社的成员资格对本村户籍人口开放、社员所持股份数额不像股份公司可自由购买、股份不能自由转让、股份价格并非市场价值,因此社员所持股份只是一个分红凭证,并非可以完全兑现价值的投资凭证。新成员进入,低价获得股份,老成员难以退出和兑现股份全部价值。因此老成员的剩余索取权未界定。新成员搭了老成员的便车,不断稀释集体收益。老成员便无激励投入,要求合作社多分红,反映在单纯的土地出租,没有任何配套设施。因此,只有低层次的企业入驻集体工业园区。土地产出上,镇二(国有工业用地占比25.6%)是镇一(国有工业用地占比仅5.6%)的1.6倍。
集体建设用地的低效利用带来低收益。集体收益的增加只有通过不断的农地转用实现。同时,低收益进一步恶化社员的短视心态,进一步减少土地开发中的投资。如此,集体建设用地便陷入了低效扩张的恶性循环(如图2)。
图2:集体建设用地低效扩张的恶性循环(资料来源:作者自绘)
3)乡乡公平的恶化。
村庄主导的土地开发至少导致了三个显著的乡乡不公平:首先,本地乡村集体经济收入呈现出城郊到远域的圈层递减。集体建设用地量越大的村庄,区位也越好,地租单价也越高,集体总收入也越高(图3)。
图3:村庄集体收入与村庄建设用地比重关系,2011(数据来源:南海农村统计年鉴)
其次,村庄土地租赁经济导致了村庄之间村民收入的悬殊。村民收入由工资性收入、集体分红、房屋租赁收入三方面构成。由于就业市场是地方市场,因此工资性收入无差异。差异主要反映在集体分红收益和房屋租赁收益。集体建设用地比重越高的村,集体收益越好,分红越多(图4)。同时,入驻企业越多,外来人口越多,村民房屋租赁收入也越高。土地区位级差和地租尽归“地主”的制度安排导致了此等收入的悬殊。
图4:村民人均工资收入、分红收入与城市化水平的关系,2011(数据来源:南海农村统计年鉴)
第三,本村人与外村人间的收入和福利差别。问卷调研数据显示,在集体建设用地比重达80%的村庄,村民的家庭年收入达到15万元,高于外来务工人群的6.6万元。高出部分源于集体分红收入和房屋租赁收入。在集体建设用地比重达到50%左右的村庄,本地村民的家庭年收入也高出外来人口60%。我国的乡土资源遵循自治村庄按照户籍配置的原则,具有排他性和封闭性。对于外村人而言,其所持有的土地和房屋只是生产资料,而对于本村人而言,则是资产。土地经济属性上的差别和土地尽归“地主”的制度安排导致了本村人与外村人间的收入悬殊。
4)存量改造时代,制度转型与集体建设用地资本化带来的村庄集体对政府把持,造就新的社会不公平。
在严控增量,盘活存量的政策背景下,集体建设用地使用制度开始转型。一方面,集体建设用地所有权被确定为集体经济组织所有,除商品房开发外,集体建设用地和国有土地同等待遇。集体建设用地转国有后,可用于商品房地产开发,所获土地收益,村庄集体和政府分成。集体建设用地确权强化了农村集体经济组织对土地的权利。是否改造其土地首先取决于村集体的意志。农村集体也将据此与政府讨价还价,最大化自身利益;另一方面,政府拥有制定和执行规划的权利,决定集体建设用地土地上物业的面积和土地的价值。众所周知,地方政府兼具裁判和运动员的角色:从改造中获得土地增值收益、改善城市形象、推动经济增长,进而最终获得政绩是一方面;另一方面,其也承担通过规划行使确保公共利益的角色,包括确保公益性用地和设施相对经营性用地的充足供给,以及将获得的土地增值收益转移支付给弱势群体。政府以何种角色为首,取决于公民社会发展的程度。当社会监督缺乏的情况下,地方政府将以谋求体现政绩的改造方式。为推动改造,地方政府只有妥协公共利益以满足农村集体利益最大化的目标。结果将是,公共利益转向村民个体的利益,表现为经营性用地的过高强度、公益性用地和设施的供给不足、政府对弱势群体的转移支付能力难以保证。因政府的公共投资带来的土地增值尽数归于农村集体,而社会公众的利益则受损,不公平显然(图5)。
图5:村庄改造中的利益博弈与利益分配(资料来源:作者自绘)
图6:村庄主导的土地开发模式与城乡统筹发展标准的匹配关系(资料来源:作者自绘)
这一方面要求我们反思过去三十年以解决“怎么建”城市为目的,以空间方案设计为主的城市规划实践,另一反面也需要我们积极探索适应存量优化时代的以提升空间内涵为目的、协商各方空间利益、参与式的过程规划,以化解“怎么改”和“怎么管”城市的问题。鉴于上述对南海土地开发模式、城市化结果和形成机制的分析,我们认为未来该类地区推动城乡统筹发展的规划应着重解决以下三个方面的问题:1)存量改造中需要化解建设用地破碎的问题实施用地整合开发,要推动土地利用效率提升与社会公平改善间的平衡;2)存量改造意味着复杂的既得利益和漫长的利益协商过程。在集体强化了权利有可能把持政府的情况下,规划需以保障公共利益为基本底线;3)为鼓励集体自我的更新改造,应该加快农村集体经济组织内部成员资格和权利的确定,以化解成员短视,只索取不投入的问题。
作者:郭炎 武汉大学城市设计学院讲师、同济大学城乡统筹规划研究中心研究员