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基于“多规合一”的专项规划编制协调机制研究
——以厦门市为例
作者: 李佩娟 蔡莉丽
【摘要】近年来,许多城市以开展“多规合一”工作为抓手解决空间规划冲突,以期建立统一的空间规划体系。但是,部分城市的空间规划协调工作停留于“多规合一”“一张图”的编制,对全市各部门涉及空间的专项规划的编制协调、矛盾解决并无长效机制保障。研究首先对专项规划的概念内涵进行明确,强调建立专项规划编制协调的重要性;梳理了专项规划编制协调在“多规合一”“一张图”后仍旧存在的问题,并以厦门为例提出专项规划编制协调的工作思路,形成编前管理、批前审查、批后管理三个阶段的专项规划编制协调要求,为相关城市专项规划编制协调机制的建立提供思路。
【关键词】“多规合一”,专项规划,协调机制,厦门
“多规合一”是近年来国内社会各界十分关注的创新改革工作。在并无规范与定式的情况下,许多市、县、地区纷纷开展的工作路径多样、工作成果各异的“多规合一”工作,以期有效解决规划打架的痼疾;学界也对“多规合一”中空间规划的协调、统一的空间规划体系的建立等开展学术探讨。值得注意的是,在“多规合一”开展正酣之时,不少城市将空间规划的协调止步于“多规合一”“一张图”的编制,在完成了国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划和环境总体规划等对城市空间发展最为重要的数个法定规划的矛盾协调后,对于如何统筹协调全市各部门涉及空间的专项规划、协调各项专项规划空间矛盾并无明确,也尚未建立长效的工作机制。在实际工作开展过程中,研究专项规划编制协调机制,形成具有实操性、长效性的工作机制对于协调专项规划编制、深化“多规合一”、建立统一的空间规划体系、推动“一张蓝图干到底”具有重要意义。
本研究所指的专项规划概念指的是,在城市经济社会发展总体目标下,依照国家法律法规和标准,由市级人民政府及其有关部门组织编制并依法审批的,涉及空间开发和布局的规划,并非局限于传统的规划、发改、国土部门中所提及的部门内的专项规划。
专业规划在内涵上强调的部门专业性与空间性。首先在部门专业性方面,由人民政府及其有关部门组织编制,强调垂直化管理的规划编制要求,具有较强的专业技术属性。如国土部门的土地利用总体规划应由具有相应资质要求的设计院承担编制工作,并按照城市规模的大小施行逐级上报审批;其次在空间性方面,规划内容必须涉及某类空间要素,充分体现该类空间要素的发展意图、管控边界和管控规则,如林业部门组织编制的林地专项规划,水利部门组织编制的水系专项规划。
我国的专项规划编制实行垂直管理体制,这使得同类规划在从国家到省、市、县和乡镇的纵向层面上的规划管理目标、规划编制基数等内容基本衔接。但是同一层级的不同类规划之间往往存在彼此交叉、内容打架等问题,尤其是在市县地方层面,部门规划作为建设项目审批依据时使得规划冲突尤为凸显,严重削弱了规划的严肃性与权威性,造成土地资源浪费、空间管控不足、影响审批效率、导致项目落地困难,给优化空间布局、提高空间效率、改善空间环境、规范空间秩序等带来诸多问题。
当下,各市县先后开展的“多规合一”工作即是对空间规划冲突的协调解决。但是,“多规合一”工作中,多数城市仅仅将为数不多的几个专项规划进行矛盾梳理、差异协调,形成“多规合一”“一张图”,并不能一次性解决城市中基本农田、海洋、林业、交通、电力、给排水、文保、水利、医疗卫生、养老、教育等多达上百个专项规划的矛盾冲突。此外,部门专项规划作为建设项目审批管理的直接依据、是规划实施的落脚点,在省级、国家级规划重在指导协调的情况下,市级层面专项规划要加强其实施应用,就更需要有良好的机制进行编制协调、矛盾解决,以保障项目落地、空间发展。因此,有必要基于当下“多规合一”工作,开展后续统筹规划工作,梳理专项规划、建立空间规划体系,研究制定专项规划编制协调机制,是统筹空间发展,完善“一张蓝图”,推动城市空间布局和利用有序平衡(图1)。
图1 “多规合一”“一张图”与后续统筹规划阶段示意图
在部分城市“多规合一”“一张图”编制完成后,专项规划编制协调还存在跨部门协调主体、规划编制协调依据、衔接对照标准和信息化基础方面存在不足。
当下,多数城市的专项规划编制在市级层面缺乏一个跨部门的协调机构主体,而由于现行专项规划分级审批的模式,审批主体主要是各自系统内部的不同层级机构,以城乡规划为例,城市总体规划的审批就需从城市政府到省住建厅再到国家住建部进行层层审批,这就使得专项规划只要符合各自系统内部的管理要求即可,至于与其他部门专项规划的协调对接成为编后简单的部门意见征求会,没有明确主体进行协调把关和规则细化[1-2]。当然,国内很多城市成立了城市规划委员会,统筹城市空间发展的大方向与重要建设项目,但是,这样仅就宏观问题进行把控、职能相对单一的机构并不能承担起专项规划编制协调的细节把控。也有城市成立了基于几个部门的专门机构,如深圳的规划和国土资源委员会,虽然能对城乡规划、土地利用规划协调进行很好的组织,但是能够统筹协调的专项规划数量有限。
当前,市级专项规划的编制主要以各自部门的法源基础为依据,以各自系统的上位规划为参考,如规划部门的城市总体规划以《城乡规划法》为编制依据,国土部门的土地利用总体规划以《土地管理法》为编制依据,海域功能区划以《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》作为编制依据,港口总体规划以《港口规划管理规定》为编制依据等等,专项规划的编制内容以各自部门的管控重点为主[3]。与此同时,地方层面缺乏主导性、统筹性规划,尤其是缺乏对于城市空间发展格局的统一共识,无法对各部门规划中关于空间资源分配的内容进行统一配置且进行统筹协调,造成各类规划的编制内容的各自为政。
在用地方面,各类专项规划编制的基础统计口径、用地分类体系和标准存在差异,如土地利用总体规划采用的《市(地)级土地利用总体规划编制规程(TD/T1023-2010)》,城乡规划中的用地分类沿用《城市用地分类与规划建设用地标准(GB 50137-2011)》,两套用地分类标准的侧重点不同,用地分类内涵不同,影响了规划指标的统计工作。在图示化表达方面,各专项规划对于行政界限、道路、专项设施等存在不同的表达形式,难以统一管理。此外,各类规划由不同的主管府门负责编制、评估、修编,又由不同的上级主管部门负责审批,导致规划编制时间和方案内容不同步,审批通过时间难以预计并统一,造成规划基期、采用基础数据时限等的不同,如土地利用总体规划的编制期限为15年,城市总体规划期限一般为20年,而棚户区改造规划、教育设施专项规划等一般为5年,导致规划数据协调性差。导致规划结果的差异性,编制成果各自表述,直接影响了规划结果的协调统一。
规划编制的过程及结果,缺乏过程管理与信息共享,导致工作重复;各类规划完成后未对规划的过程信息进行梳理总结,并共享信息,使得规划成果质量相对不足,容易满足一致性表达、统筹管理的需求。
厦门早在2014年就启动“多规合一”工作,重点协调了国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划和环境总体规划的矛盾,划定了统一的生态控制线和城市开发边界,完成“多规合一”“一张图”编制和“一个平台”的搭建[4]。2015年起,厦门在“一张图”基础上加强统筹规划力度,系统全面推进空间规划体系涉及的103个专项规划的梳理和协调工作,在更宽的时空立体坐标系下,明确生态本底与开发边界,初步构建了以空间治理和空间结构优化为主要内容、覆盖全市陆域海域、以城市承载力为支撑的空间规划体系[5](图2)。同时,全面推进林业、水利等生态要素专项规划,以及文教体卫、交通市政等专项规划的完善修编。
图2 厦门市空间规划体系构建示意图
厦门现阶段的专项规划梳理、完善工作还是一个阶段性的任务,缺乏有操作性、规范性、长期性的协调机制,需要建立常态化的专项规划编制的协调机制,保障规划编制的有序协调。
专项规划编制协调机制的建立首先要明确统一的发展愿景,厦门市已经编制并正在进行提升工作的《美丽厦门战略规划》,是厦门市空间规划体系的顶层规划,是以具有高度共识、对城市经济、社会、环境等各方面发展具有全局性、长期性、决定性指导作用,该战略谋划的城市发展目标、理想空间格局为统筹专项规划的编制奠定了战略共识、顶层引领。位于顶层规划以下的城市总体层面,厦门通过“多规合一”“一张图”的编制工作,制定了城市总体层面的主导性规划,划定了全域覆盖的控制线体系,制定了各部门共同遵守的一级管控边界,即生态控制线、城市开发边界,并基于生态控制区和城市开发区内进行逐步细化分级[6]。因此从“一个战略”的顶层规划到“一张蓝图”的总体层面规划,从宏观、中观至微观清晰明了地建构了全域覆盖的空间发展格局,为专项规划编制提供了重要基础、遵循依据。
厦门在开展“多规合一”“一张图”编制工作时,成立由主要领导任组长的“多规合一”工作领导小组、小组办公室、市级专责小组及区级专责小组的完整工作组织架构,其中“多规合一”工作领导小组负责统筹全市“多规合一”的实施及“多规融合”的推进工作,指导政策制定和编制技术规范,监督检查各部门“多规合一”工作的推进执行情况,协调各部门组织的专业规划与“多规”信息平台的对接,以及其他重大问题的决策。于“一张图”编制完成之后,厦门市成立“厦门市规划委员会”,即将原市规划局由专业部门变成综合部门,承担起制定政策、规划、标准以及监督执行、统筹协调等职能,同时也是“多规合一”工作领导小组办公室常驻地。
因此“多规合一”“一张图”编制完成之后的专项规划编制管理协调工作,应当依托现有的组织协调机构和成熟的工作机制,完善其在专项规划组织编制协调中的组织协调、技术审查等工作职能。
基于多规合一协调机构的制度设计,完善“一张图”规划与专项规划之间、各专项规划之间的协调机制,规范各专项规划编制之间的联动行为。明确报审模式,于启动编制、上报审批及启动修编之前统一归口管理,各专项规划由“多规合一”协调机构统筹把关,经审查(备案)通过后,再按照相关程序报送。对专项规划的编制进行全过程跟踪把控,界定规划编制的各个管理环节,严格把关各阶段规划编制成果。从专项规划编制管理的全流程看来,主要分为编制管理和审批管理两个方面,从时序上可分为编前、批前、批后三个阶段进行细化。
厦门在“多规合一”一张图编制完成的同时,也建立起“多规合一”业务协同平台,并持续进行升级完善。该平台是统一的空间信息共享平台和业务协同管理平台,通过统一全市空间坐标体系和数据标准,保障建设项目信息、规划信息、国土资源管理等空间信息共享;通过政务网络接入各区和各委办局,实现业务协同;通过统一系统接口标准,支持各单位业务系统与平台的信息交换。同时,相应配套了专门的信息化建设队伍,负责平台的建设和实施[7]。
因此,可依托业务协同平台的空间数据共享、部门业务协同等功能,应用于专项规划编制、专项规划审批管理等工作,同时,通过专项规划的动态入库更新,实现平台的空间规划数据库的权威性、可行性。
基于上述协调机制的构建思路,按照专项规划的编制审批流程,本研究探索性的提出了专项规划编制的具体流程要求(图3)。
图3 专项规划编审管理流程示意图
首先,要明确编制部门。专项规划由市政府有关职能部门依据相关法律、法规和市政府规定的职责负责编制;涉及多个部门职责的,由“多规合一”协调机构确定的部门牵头组织编制。其次,要制定工作方案并由“多规合一”协调机构进行审查或备案。组织编制部门应当制定专项规划编制工作方案并将工作方案报送多“多规合一”协调机构审查,通过后组织编制部门方可启动专项规划的编制工作。“多规合一”协调机构应当在收到报送材料后在一定工作日内向报审部门提出书面审查意见,并将审查通过后的工作方案备案,以保障编制工作的顺利开展。
专项规划在按照相关法定程序上报市政府及市级以上的部门审批前,应当由负责编制部门将规划报送“多规合一”协调机构审查,通过后方可依法上报审批。“多规合一”协调机构应当在收到报送材料后一定工作日内向报审部门提出书面审查意见。对关系国民经济和社会发展全局、涉及重大社会公共利益或者可能对人民生活、生态环境产生重大影响、涉及其他专项规划修改的,可根据实际情况适当延长。专项规划应当自审查通过之日起一定工作日内,由组织编制部门报送“多规合一”协调机构备案,纳入综合平台。
专项规划应当自有权机关批复之日起一定工作日内,由组织编制部门报送“多规合一”协调机构存档,纳入综合平台。针对既有规划的调整,对于已经编制的专项规划与经批准公布的专项规划不一致的,应当及时进行修改;需要上报审批的,应当依照上文要求报审批。
报批施行后,专项规划按照相关法定程序启动规划修编前,组织编制部门应当向多规合一协调机构提交修编方案。“多规合一”协调机构应当在收到报送材料后一定工作日内向报审部门提出书面审查意见。经“多规合一”协调机构同意后,组织编制部门按照相关法定程序修改规划。专项规划的修改,应按照本办法原程序进行编制和报批管理。
从国内开展“多规合一”的情况看来,在完成“一张图”编制的基础上,深化“多规合一”,加强专项规划的统筹协调对于建立统一的空间规划体系这一目标的达成十分必要。因此,在制定专项规划协调机制时,充分利用“多规合一”成果与平台,从统筹发展的高度出发,明确协调主体、制定协调标准,有条件的城市由市政府出台规范性文件,为专项规划编制的协调提供保障。
参考文献
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[2]沈迟,许景权. “多规合一”的目标体系与接口设计研究——从“三标脱节”到“三标衔接”的创新探索[J].规划师,2015,02:12-16+26.
[3]林坚,陈霄,魏筱. 我国空间规划协调问题探讨——空间规划的国际经验借鉴与启示[J]. 现代城市研究,2011,12:15-21.
[4]王唯山,魏立军. 厦门市“多规合一”实践的探索与思考[J]. 规划师,2015,02:46-51.
[5]谢英挺,王伟. 从“多规合一”到空间规划体系重构[J]. 城市规划学刊,2015,03:15-21.
[6]何子张.“多规合一”之“一”探析——基于厦门实践的思考[J]. 城市发展研究,2015,06:52-58+88.
[7]唐巧珍.厦门市“多规合一”信息平台实践的探索与思考[J]. 《规划师》论丛,2015,00:36-43.
作者简介
李佩娟:厦门市城市规划设计研究院,研究所,注册规划师
蔡莉丽:厦门市城市规划设计研究院,研究所,规划师
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