中国城市化进程的加速,城市人口不断增加,2011年,城镇化率首次超过50%,中国步入“城市时代”。但事实上在快速城市化的过程中存在很多问题,2015年,中国人口城镇化率达到56.1%,户籍人口城镇化率只有39.9%;2000年~2015年,城市土地的城镇化扩张了124.8%,人口城镇化率仅增长了55.4%,土地城镇化是人口城镇化率的 2.25倍(远超过国际上的1.12安全线标准)。
快速的城镇化过程及粗放的城市扩张模式带来大量的城市问题,例如耕地流失,工业用地的流失等,造成资源环境急剧恶化。
根据统计在2015年,中国进城打工人口超过2.23亿,他们生活在城市却不享受城市的待遇,并受到了城市的排挤,然而我们生活的城市正是由他们建立起来的。
伴随着城镇化进程的突飞猛进,中国出现了很多“城市化病”:乡村面临的问题是乡村人口大量外流,平均每天消失80个自然村,平均每天消失20个行政村,出现的空心村、空壳村、留守老人和留守儿童无处不在,“乡村病”使乡村社会面临危机。
半城市化地区的问题在于快速的工业化与之后的城市化形成巨大反差,管理水平无法和经济水平相匹配,在社会发展中形成二元鸿沟,出现了“城不像城,村不像村”的景观。
大城市的问题在于过度拥挤,房价高企,环境污染,交通堵塞等日益严峻。这就形成了中国城镇化过程中的“三极困境”。
加拿大地理学家McGee在上世纪80年代,受世界银行资助。在东南亚国家调查城镇化现象及过程中发现了一种与不同于西方“非城即乡”的城镇化进程,那些人口流动会先在一个叫“Desakota”地区流动,Desakota即是即城即乡的意思,Desakota的土地利用形式是由农业、家庭手工业、工业区、郊区以及其他类型用地混合状态, 城市化进程通过乡村地区逐步向“Desakota”转化, 非农人口和非农经济活动在“Desakota”集中,从而实现以区域为基础的城市化过程。
半城市化地区的特征与困境:
地方经济的主导产业由农业为主向制造业转变,由于制造业的发展带来的流动人口大量增加;
半城市化地区的空间增长模式出现显著的斑块化和碎片化特征,土地开发极为分散、集聚程度低。
土地使用呈现工业、商业、居住和农业等混合利用的特征;
“非正规”或“灰色”经济盛行;
依靠大量要素资源投入支撑经济粗放增长的发展模式难以为继,土地资源紧缺的制约尤为显著;
城镇化严重滞后于工业化,产业转型升级乏力;城市环境质量堪忧,无法吸引高层次人才定居;
管理能力难以与经济水平匹配,社会矛盾、社会问题凸显。
(1)区域发展历程
国家政策重心转移:珠三角——长三角——京津唐
80 年代看深圳:试办深圳、珠海、汕头三个经济特区(1980)、设立珠江三角洲经济开放区( 1985 年) 、确定广东为经济体制改革试验区( 1988 年) ;90年代看浦东:以20 世纪90 年代初期上海浦东的开发开放为契机, 包括开发浦东( 1992 年) 、允许建立资本市场( 1992 年) 、赋予申办国际重大节事活动的承办权( 1999~ 2002 年) 、批准上海浦东新区进行综合配套改革试点( 2005 年) 。新世纪看天津:2006年以设立天津滨海新区为标志,之后京津唐才逐渐享受到更多的政策照顾和更大的自主权。由于国家政策重心的转移,对这3个区域的经济增长带来了很大的影响。
(2)区域工业化模式
外源型VS内生型增长。珠三角当时主要是承接香港的辐射,主要采取了外源型增长方式;长三角的“苏南模式”则采取了内生型与外源型并重的经济增长方式;京津唐地区更多靠政府投资或国有企业的拉动,面向国内市场,主要采用内生型增长方式。
自上而下VS自下而上。珠三角的城市化是自下而上的典型,地方政府、乡镇企业和剩余劳动力是城镇化重要的动力;苏南地区从以发展小城镇为特征的农村城市化起步,主要依靠农村内部非农产业的发展,在基层政府的积极和强力参与下,实现“自上而下”与“自下而上”城市化模式的结合;京津唐地区更多还是靠政府或国有企业投资的拉动,城镇化的动力更多体现自上而下的特点,更多来自于中心城市的辐射和政府投资,乡镇企业和民营企业的发展对城镇化的影响较为薄弱。
产业类型和调整路径。珠三角是以民营企业、中小企业为代表,产业主要为”三来一补””大进大出”型,偏向轻工业,重工业不太发达;长三角区域内产业门类齐全,轻重工业均较为发达,以国有企业、外资企业为主,民营企业的发育良好;京津唐区域内偏重重工业,经济结构中国有大中型企业所占比重高,私营企业所占的比重过低,发展缓慢。
(3)制度供给与政府干预
在珠三角地区主要是放权型政府管理模式,长三角地区主要以政府主导规划管理型模式,京津唐地区主要是集权型政府管理模式。
典型三大发达区域的百强县(区),京津唐地区的顺义,长三角地区的江阴以及珠三角地区的顺德。
地处京津唐地区,作为北京远郊实力最强的郊县,顺义曾连续三次跻身于全国综合经济实力百强县(市),在全国80个基本实现小康县(市)中位居前列,1998年撤县设区。
江阴市位于苏南地区,属无锡管辖,连续十年蝉联中国第一经济强县(市)(并列)。
顺德曾连续四年荣获全国百强县第一名,2003年并入佛山市,成为市辖区。
顺义
江阴
顺德
土地面积(Km2)
1019.89
986.97
806.57
常住人口(万人)
102
163.7
253.53
GDP(亿元)
1433
2880.86
2587.45
人均GDP(元)
140490
175984
102056
地方一般财政收入
(亿元)
124.76
218.9
187.47
三产结构(%)
1.9:43.3:54.8
(2014)
1.6:55.0:43.4
1.5: 58.5:40.0
(1)经济和产业演进特征
工业化带动的”三阶段”发展特征
第一阶段(1992之前):改革开放前,三地经济发展状况接近,GDP总量相当。
第二阶段(1992-2003):改革开放以来,地处珠三角的顺德和长三角的江阴凭借良好的区位、优惠政策、外资以及制度创新带来的利好条件,步入快速工业化,发展成效显著,迅速拉开与顺义的差距,而顺义经济发展速度在改革开放后持续平缓。
第三阶段(2003至今):2003年以来,顺德、江阴经历了空前的经济发展的高增长,2010年两地GDP均已超过2000亿元,而顺义直到2007年才开始进入加速发展阶段,2014年GDP为江阴的一半,但增长势头较好。
按照户籍人口计算,三地人均GDP呈现顺德>江阴>顺义的趋势。2011年开始,江阴人均GDP超过顺德,为三地最高。
若按常住人口计算,三地人均GDP则呈现江阴>顺义>顺德。2015年,江阴市人均GDP为17.59万元/人,高于顺义的14.05万元/人,远高于顺德的10.21万元/人。分析原因发现,顺德人均GDP较低的原因在于其庞大的流动人口规模。以2010年为例,该年江阴、顺德两地的GDP相当,户籍人口总量也接近(顺德122.54万人,江阴121.3万人),但顺德流动人口总量达到123.77万人,大大超过同期江阴的41.1万人。
2015年三地的三产结构,顺德:40.0:58.4:1.5;顺义:54.8:43.3:1.9;江阴:43.4:55.0:1.6。
顺义已经呈现出“三二一”的服务性经济的产业结构(首都空港经济的影响),而顺德、江阴产业结构类似,尽管仍以二产为主,但三产比例呈现逐年增加的趋势。
(2)人口和社会演进特征
从城镇居民可支配收入上来看,江阴的增长速度最高,“后来居上”的态势明显。发展初期,江阴市城镇居民可支配收入为三者中最低。但从2005年开始,超过顺义,2010年超过顺德。
从农民人均收入来看,江阴市农民人均年纯收入的增速也最高,且收入总数高于顺德和顺义。三者中,顺德的农民收入增速最低。
三地的户籍人口增长均较为平缓,常住流动人口中,顺德最多,其次为江阴和顺义。这与顺德偏轻的产业结构有很大关系。
(3)总结
三大区域的百强县的社会经济发展历程可以看出,改革开放初期差异较小,后期长三角的江阴和珠三角的顺德在经济发展上远超过京津唐的顺义区。而江阴的发展态势在三者之中为最佳。
半城市化地区的发展均以工业化起步,以工业化带动城镇化,但城镇化步伐远滞后于工业化;表现在:
“非城镇化的工业化”:造成工业企业遍地开花,带来经济效益低下、投资分散和环境污染、生态恶化等严重问题。
“非城镇化的非农化”:导致非农人口“离土不离乡,进厂不进城”,影响了城镇规模效益和服务功能的发挥。城镇化发展滞后,已成为工业强区率先实现现代化的一大障碍。
(1)建设用地扩张与蔓延
1995年来建设用地扩张情况
从建设用地总量变化来看,15年间顺德增长最多,增长127%,其次为江阴85.8%,顺义为50.8%。
从建设用地占总面积比重变化来看,顺德变化最大,增速最快,其次为江阴,顺义。1995年,三地建设用地比重接近,而2010年顺德建设用地比重已经超出第二的江阴近10个百分点。
从建设用地占总面积比重来看,顺德>江阴>顺义,2010年顺德建设用地占比达到45.2%,高于江阴的36.7%,远高于顺义区的30.5%。
(2)建设用地的空间分布特征
工业用地的特征
三个地区工业用地的斑块数量江阴最多,达到1809个,远多于顺德和顺义;同时,工业用地斑块的密度江阴最高,其次为顺德和顺义。从斑块间平均距离来看,顺义>顺德>江阴。综合以上分析可以得出江阴的工业用地分布较为密集,其次为顺德,而顺义的工业用地分布则相对松散。
景观破碎度指数、景观形状指数两项指标均呈现江阴>顺德>顺义的趋势,其中景观破碎度三地差距悬殊,江阴达到259.26,而顺德、顺义为仅55左右。说明江阴工业用地更为破碎,用地边界扭曲,形状更复杂,顺德次之,顺义则较为规整。
农村居民点用地特征
综合以上分析,三地农村居民点用地呈现出两种截然不同的土地利用形态。
江阴属于“散点广布式”,用地呈现出“数量多,小而密,景观破碎”的特征,表现为农村居民点斑块数多,密度大,斑块平均面积小,景观破碎度指数大,斑块间平均距离小。
顺义属于“面状集聚式”,具有“数量少而疏,景观相对齐整”的用地特征,表现为农村居民点斑块数最虽然少,但平均斑块面积大,景观破碎度指数最小,斑块间距离最大。
顺德介于两者之间,可称为“团状散布式”,由于受到河网密集和较高人口密度的制约,农村居民点平均斑块面积高于江阴小于顺义,同时景观破碎度指数也远低于江阴,远高于顺义。
(3)建设用地的绩效比较
地均GDP(GDP/建设用地)
从GDP增长/建设用地增长来看,江阴为10倍,顺义为33倍,顺德为8.5倍,表明顺义的建设用地绩效增长最快,其次为江阴和顺德,这和产业类型也有一定关系。
建设用地地均GDP(GDP/建设用地)
工业用地地均产出
2010年,江阴地均工业产值为4326.6万元/公顷,略高于顺德的4252.6万元/公顷,顺义最低,为2819.5万元/公顷。
半城市化地区土地利用的动态转型过程
破解我国城镇化进程中的“城市病”关键在于,工业化地区转型为富有魅力的小城市。
改革开放30多年来,粗放型的发展模式已难以为继。作为改革开放中率先起步的半城市化地区,更早地遇到了发展的极限和瓶颈。回顾其工业化与城市化之路,可以看出,除了制度创新激发的发展动力之外,主要依靠资源尤其是土地资源投入以换取经济的增长速度。
从破解我国城镇化进程中的“城市病”来看,大城市在短期内难以“瘦身”,而广大的内陆的地区的乡村实现经济繁荣困难重重。破解点选在半城市化地区,使之进行“再城市化”,从单纯的工业化地区转变成为富有魅力的小城市,是我国未来城镇化进程的重要战略。
构建紧凑高效、布局合理、发展有序的空间结构,针对增量土地的长三角“三集中”模式:1985年上海首次提出推动城市化进程的三集中模式,即耕地向种田能收集中、工业向园区集中、居民向城镇集中,90年代中期以来全面在上海郊区铺开,而后在江苏浙江等省得到推广。
针对存量土地的广东省“三旧改造”模式:广东三旧改造是指广东省特有的改造模式,分别是“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造和二次开发。“三旧”改造是国土资源部与广东省开展部省合作,推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。旧村改造的意图是实现城乡统筹发展,而旧城改造的目标是城市面貌的更新和人居环境质量的改善。旧厂改造的总体思路是“退二进三”,实现产业的转型升级。
作者:田莉(上海同济城市规划设计研究院城乡统筹规划研究中心首席研究员、清华大学城市规划系教授)