2013.12—2014.11
王雅捷、徐勤政、石晓冬、林坚、吕佳、杜立群、孙海清、马彦军、加雨灵、于彤舟、宋健、张莹、刘扬、楚建群、邓琪
编制单位:
北京市城市规划设计研究院、北京大学、北京地格规划顾问有限公司、北京市弘都城市规划建筑设计院
一、项目总体思路
1. 项目背景
为应对北京市集体建设用地发展暴露出增长快、效率低、布局散、遗留问题多等矛盾,满足城市总体规划修改工作的需要,2013年12月市规划委申请市财政资助,由北京市城市规划设计研究院主要负责,北京大学等研究机构共同参与,开展了《北京市集体建设用地规划及实施策略研究》工作。
主要研究内容包括:系统分析全市集体建设用地现状和存在问题;提出集体建设用地发展定位、目标,以及分区分类的空间管制原则;探讨集体建设用地规划编制、管理及实施的思路和政策建议(见图1)。
图1研究框架图
2. 项目总体思路
突破传统规划中仅以人均指标和空间管制要求为核心的思路方法,强调集体建设用地产权逻辑的合理性,整合北京市及各地实践经验,统筹空间规划、产权改革、资产处置、城镇化发展等要求,在满足城市总体规划建设用地总目标的前提下,提出适合地区发展特征需求的多种解决方案,实现刚性目标和弹性实施路径相结合。
研究提出北京市集体建设用地具备资产属性,应以“减量化、提质化、
差别化、协同化”作为规划原则,协调不同层级政府、农民和社会资本的关系,建立基于“竞争-监督”关系的“利益均沾机制”。从规划实施管理的角度,应把“市场拓利、政府放权”置于“空间减量”之上,建立集体建设用地流转平台,赋予其使用的合法化途径。
二、规划方案与指标
1. 空间布局方案
研究以国土、规划、农委三部门的平台数据为基础,分析了各空间圈层、“两线三区”(生态红线和增长边界)内的集体建设用地分布情况以及现状用地与现有规划(城市规划和土地利用规划)的合规程度。通过9种情景方案的必选,提出集体建设用地空间发展的分类分区引导策略。
城镇集中建设区:实现城市化,征地开发后带动其它地区实施;城乡结合部:重点实现规划绿色空间,现状建设用地搬迁腾退;平原区:集约自主发展为主,符合规划条件的可以入市(减量入市);山区:减量保护更新为主,基本由政府出钱出地实施搬迁安置。
2. 主要技术内容
1. 2013年北京市现状集体建设用地1535平方公里,占全市建设用地总量的46%。
2. 针对不同规划区域,分别采取一级开发集中城镇化、自征自用、流转上市、减量升级、直接绿化等方式进行集体建设用地的发展和改造。
3. 认定和消纳集体建设用地存量资产,需要划定资产、空间、时间标线。其中资产标线规定,超过人均免费持有标线的,需要有偿使用,集体产业用地全部有偿使用;空间标线即分类分区域引导管制策略;时间标线提出需要确定认定现状集体建设用地的基本时间点。
三、实施效果
本研究指导了相关规划的编制和实施,支撑了国土局、农委等部门集体建设用地规划管理政策的制定,同时也成为本次城市总体规划修改工作的重要内容。
1. 研究中对于集体权属建设用地的系统性现状梳理、问题分析,应用于总体规划修改、集体建设用地规划、二道绿隔规划等相关工作中。研究提出的集体建设用地分类分区域发展引导和规模调控方案,为全市集体建设用地规划的深化,地区规划编制(例如大兴区集体建设用地试点,二道绿隔六个试点等),以及总体规划修改提供支撑。
2. 研究中提出的集体建设用地入市流转与减量升级挂钩,以及进行集体
土地入市总量控制的原则,在大兴区集体建设用地入市试点(全国33个试点之一)暂行办法中,得到了落实。
3. 研究中提出的将土地产权制度改革、集体土地流转上市、城乡空间规划与管制、农村城镇化进程统筹结合的思路,为我市新型城镇化体制机制改革提供了重要参考,下一步将在“北京市新型城镇化体制机制改革专项工作”得到落实。
四、创新内容
本研究最突出的特点是问题机制复杂、实施性和政策性强,我们从解题思路、工作组织和解决方案三个方面实现了较大突破。
一是在解题思路上,第一次突出了产权视角。研究提出以“空间-产权双重框架”为基础来设定空间政策,强调产权逻辑的合理性,提出不能以人均规划指标为依据强制调整人均土地资产。
二是在工作组织上,深度整合了规划、国土、农委三方面的数据、思想和智慧。该课题在研究过程中与各部门就用地标准、两线划定、实施政策、试点推进等方面开展了密切合作。
三是在解决方案上,把空间规划和农村地区各项发展政策有机结合在一起。集体建设用地规划实施是一项“全系统任务”,土地确权是基础,土地流转是核心,控制“白地”是关键,划定标线是重点,财税体制改革是保障。