“2016中国城市规划年会”经严格评审,共有244篇论文在平行专题会议上进行宣读,《 控规“分类指导”的探讨》一文,由上海同济城市规划设计研究院王正海在“专题会议一:机遇·使命·挑战"会场宣读。
“异质性”是城市空间的基本属性,例如按主导功能城市空间可划分为工业区、商业区、居住区等;按开发类型可划分为历史保护区、改善改建区、新建区等;按建设时序可划分为近期建设区、远期拓展区等;按景观风貌特征可划分为滨水区、高层集中区、历史风貌区等类型。显然,多样化的城市空间要求差别化的城市开发建设指导策略。针对不同空间地域采取合理的控制内容、控制深度和控制形式,是提高控规编制科学性和可操作性的重要方面。
另一方面,控规“全覆盖”工作对控规分类指导的研究提出了更迫切的需求。为贯彻城乡规划法的法律精神,全国大小城市掀起轰轰烈烈的控规全覆盖编制工作。控规全覆盖突破了对控规“近期建设规划属性”的既有认识,新时期控规既需要规范近期的开发建设活动,又需要对远期城市发展进行“预控”。然而为了短时间内完成控规全覆盖的任务,很多城市以标准化的方式将传统控规内容在全域推广复制,使控规陷入“近期建设项目没管好,远期建设项目没控住”的尴尬境地。
上世纪90年代控规在全国范围迅速普及,控规编制对不同地区缺少针对性的问题开始凸显,陆续有学者对控规一套体系“包打天下”的问题提出质疑(郑正,1992;吴良镛,1998;相秉军,1999)。城乡规划法颁布后控规的地位与作用空前提升,科学合理编制控规再次成为业内探讨的热点,对于控规分类指导的呼声更为高涨(唐历敏,2005;赵民,乐芸,2009;李雪飞等,2009)。
鉴于开发建设规划管理的现实需要,省、市地方政府普遍认识到针对不同空间对象进行分类控制的必要性,结合本地域具体情况控规编制展开了积极探索。其中,上海、安徽、南京、深圳起步较早,形成了各具特色的地方经验。
上海将城市化地区分为一般地区、重点地区和发展预留区。针对三种类型的城市空间,制定普适图则、附加图则和增补图则三种类型控规图则,实现分类控制目标。普适图则对容积率、建筑密度、配套设施等核心控制内容提出普适性的规划控制要求;重点地区除形成普适图则外,需要在城市设计或专项研究的基础上编制附加图则,对建筑方式、屋顶形式、建筑色彩、公共通道及其它必要的控制要素提出附加的规划控制要求;发展预留区只需以街坊为单位确定主导功能、强度分区、设施配套等控制要求,未来视发展需要编制增补图则。
安徽将控规编制对象按区位特征划分为8种类型,包括旧城一般地区、旧城中心区、历史保护区、新区一般地区、新区中心区、边缘区一般综合地区、边缘区生态敏感地区、特殊功能区。针对不同类型的建设地块,从控制要素、控制指标、控制强度三个方面构建差别化的地块控制体系。依据地块类型提供差别化的控制要素,控制要素包括地块配套设施、公共开放空间、建筑建造、文物保护和地下空间等内容。依据地块类型提供差别化的控制指标,控制指标主要由土地使用强度指标、环境控制指标、交通控制指标和经济效益指标等构成。依据地块类型提供差别化的控制强度,包括指标上、下限值控制,强制性与引导性控制等。
南京分类控制最重要的经验是划定特色意图区。特色意图区是指因城市景观塑造、城市空间特色塑造、自然和历史风貌保护等需要,提出特殊规划控制和规划管理要求的区域。特色意图区包括特色展示区和特色敏感区,特色展示区指具有城市级特色的地段,特色敏感区指为保护和显示特色展示区而设立特别保护措施的景观缓冲区。依据城市特色展示区内的特征要素,如建构筑物、街巷格局、整体风貌、历史文化要素、自然风景要素等,提出特色保护和塑造的原则和要求。特色敏感区内的控制要素主要包括高度、风貌、色彩、体量等。
面对资源环境的紧约束和外部发展环境的深刻变化,深圳逐步过渡到“存量再开发”为主的时代。2014年深圳市发布《深圳市法定图则编制技术指引》,对照2003年颁布的技术规定,更突出对存量地区的精细化控制。例如对以保护或限制开发为目的的单元,要求划定保护或控制范围,并且必须包含新建/保留清退建筑规模,配套设施设置等控制内容。
为了推进“三旧”改造,规范城市更新活动,2010年深圳市出台《深圳市城市更新单元规划编制技术规定》,将城市更新片区作为一类特殊的城市地区进行控制。规定要求针对拆除重建类城市更新活动划定相对成片区域即城市更新单元,编制城市更新单元规划,获得批准后视为已完成法定图则的修改(或制定)。区别于普通法定图则的控制内容,城市更新单元规划更偏重于技术经济平衡、遗存保护、地权重构、分期实施计划等方面。
城市空间的差异是多维度的,应当针对不同空间层次采取分类指导策略。宏观层次,区分一般控制区、详细控制区、特殊控制区三类城市空间。一般控制区覆盖整个规划建设用地范围,以控制单元为单位进行规划控制,强调对规划建设总量的分解和落实。详细控制区指近期开发建设的地区,详细控制区建议以地块为单位进行规划控制,体现对建设项目的策划和安排。特殊控制区指有特殊开发意图需要进行特别规划控制的地区,包括重点风貌区、地下空间开发重点地区、城市更新片区等类型,具体内涵的界定应根据各个城市的实际情况进行调整。特殊控制区的划定可留白(不要求对规划建设用地的全部覆盖),可重叠(按照不同开发意图划定的特殊控制区可以出现重叠的情况)。中观层面,划分改善改建主导型控制单元和新建主导型控制单元。改善改建为主的控制单元重点是完善配套设施和提升环境品质。新建为主的控制单元重点是按标准进行各项建设,明确开发用地的主要用途、开发强度、配套设施以及空间环境等具体控制要求。微观层面,针对工业、商业、居住等用地类型,完善不同建设地块的控制体系。例如同样是容积率,工业地块应当强调下限控制,提高土地利用的集约度;居住地块应当强调上限控制,规避市场的非理智行为,提升居住环境品质;商业地块可采用偏弹性的值域化指标,满足多样化的开发需求。
综合运用控制图则、控制要素、控制指标等技术手段,实现分类指导的管理意图。首先,针对不同类型的空间分区,设计不同类型的控规图则,体现差别化的控制深度和控制内容。一般控制图则和详细控制图则应当借鉴区划的经验,突出土地使用、开发强度等核心内容的管控,以量化、刚性控制指标为主。特殊控制图则应当借鉴英国发展规划的做法,管控内容可以较为丰富和多元。其次,针对不同类型的控制单元,筛选差别化的控制要素,体现差异化的控制侧重点。最后,制定不同的指标控制方案,包括刚性控制和弹性控制,确定值控制和值域化控制,指标上限控制、指标下限控制和指标双限控制等。
分类指导并非一蹴而就,分类的标准与方法,分类指导的实现手段应当与城市的经济社会发展阶段相衔接。首先,需要将一般控制区动态调整为详细控制区,细化具体地块的开发建设控制要求,体现控规编制的时效性。其次,特殊控制区的内涵与范围也应当伴随城市发展需要不断变化。一方面,对接经济社会发展的现实需要,动态调整特殊控制区的类型,将开发政策转化为控规的特殊控制区进行落实。例如深圳城市更新单元就是一种新类型的特殊控制区,适应了深圳特定的发展阶段和特定的政策要求,在衔接法定图则和城市更新改造实践中发挥了重要作用。另一方面,与地段城市设计和其它专项规划的编制互动,将城市设计意图、专项规划内容在控规平台上给予落实。