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<img data-s="300,640" data-type="png" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http%3A%2F%2Fmmbiz.qpic.cn%2Fmmbiz%5Fpng%2FDR7iaicYMC86omDWslMWPO52QyOpSSaoMnUub4cNqhNP2sUYTnPTY1q7ZukFuWdpuOo6wibUNxkZOiaZo46w8S53ow%2F0%3Fwx%5Ffmt%3Dpng" data-ratio="0.11959521619135234" data-w="2174" /> <img data-ratio="1" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http%3A%2F%2Fmmbiz.qpic.cn%2Fmmbiz%2FDR7iaicYMC86p75sAibVzADsZLU8lMXB6wFlamk23gn8gqbw7MsxSyrEmfpksiaRd1Tg5HhsAw2b3OWwpMv7DkGblg%2F0%3F" data-w="59" width="auto" style="color: rgb(62, 62, 62); font-size: 13px; font-family: Helvetica; line-height: 24px; background-color: rgb(255, 255, 255); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; visibility: visible !important; width: auto !important;" /> 编者按：随着我国城市化进程进入存量时代，如何推进存量改造成为城市规划领域的重大课题。本文作者于2013-15年间参与时任厦门市规划委员会主任的赵燕菁教授领导的“厦门市预制板房居民自主集资改造”的实践，是一为解决老旧小区改造从存量规划角度进行的一次探索，期间厦门市规划委、厦门市国土资源与房产管理局出台《厦门市预制板房屋自主集资改造指导意见（试行）》出台，同时，规划设计院所领导、实习员工以及厦门市几家建筑设计单位、街道办事处、社区居委会均参与进来。该政策在试行两年后废止，试行期内可惜无一栋居民楼正式提出改造申请，主要原因在于无法取得所有居民同意，可以说是个失败的案例，是个阶段产品。然而，我国城市化的事实是，依靠政府采用“增用地、长面积”的增量规划模式进行旧城改造必定难以为继，最终需要通过政策、制度设计，由居民以自主改造的方式进行，区别只是何时以何种方式到来。因此厦门市预制板房自主改造的实践探索，无论其暂时性的成败为何，对城市规划行业都具有里程碑意义，值得持续探索。本文已发表于2015年城市规划实施年会论文集，修订后发于本刊，期引起广泛关注。（刘昭吟） 摘要：新一届政府正在大力推行棚户区改造工作。厦门市目前尝试以预制板房自主改造为起点，鼓励房屋所有权人按规划要求，自主集资拆除重建改造。在工作推进中，规划师与有意向改造的居民、新闻媒体、建筑设计单位、街道办事处、社区、代建单位以及相关行业主管部门不断沟通，通过组织建设、机制创新、制度设计等方式，探索老旧住宅改造的新模式。关键词：预制板房；改造；厦门 1、预制板房改造的困境厦门市预制楼板房，均为上世纪九十年代以前建设。限于当时的建设标准，现存预制板房整体性能差，建筑抗震和墙体承载能力低，其安全性不能满足国家抗震设防要求。根据普查结果，厦门市现有预制板住房490幢，建筑面积88.88万平方米，涉及住户15180户，普遍存在抗震能力不足、功能配套不全的问题。由于厦门位于地震带，且近年来周边地区地震频发，预制板房住户不断反映其房屋的抗震问题，强烈要求由政府实施改造。由于预制板房结构的特殊性，单纯加固补强不仅耗资与拆除重建基本相当，同时抗震标准也提高有限，因此拆除重建事实上成为主要选择。近年来，厦门市政府对预制板房改造做出了诸多尝试，包括整体拆迁改造、试点（集中成片）拆迁改造等，但工作推进举步维艰，主要有以下几方面原因：一是预制板房多数位于建成区或城市中心地段，交通、市政配套成熟，若引入开发商进行改造，必须满足其盈利需求，或是另行提供开发用地，或是提高改造地块容积率。如实施高强度开发，将对预制板房周边城市景观、交通、市政及公共配套设施造成巨大压力，导致交通更加拥堵，可能出现给水、用电等一系列问题，并不能真正改善业主的居住环境。而在无利可图的情形下，开发商也不愿介入实施改造工程。二是依据现行相关政策和安置标准，预制板房住户量大，单户面积较小，安置成本较高。若整体改造，必须满足现行的城市规划管理技术规定，包括日照要求、建筑间距等，以预制板房密集的布局，安置需求量难以平衡，因此改造资金缺口巨大，完全依托政府财政难以就地平衡；三是住户期望值高，希望通过改造改善居住条件，就地返迁。多数要求安置大居室、带电梯的住房，且不愿交纳改造费用，认为政府承担理所应当。可以说，随着各地旧城改造工作的持续推进，以往依靠“增用地、长面积”的增量规划传统模式已难以为继。 2、厦门市预制板房自主改造模式2014年，厦门市出台《预制板房屋自主集资改造指导意见》（试行）（以下简称指导意见），鼓励居民采取自主拆除重建改造的形式，加快预制板房改造速度，缩短改造周期，目标是改造后原有人口密度不增加，同时环境可以得到改善。2.1  预制板房自主改造政策概述房屋征收或整体改造工作一般由政府主导，政府是改造工作的主体，与此明显不同的是，预制板房自主集资改造的主体是已参加房改，并取得全部产权的房屋所有权人。预制板房自主集资改造的主要核心是“自主”和“集资”，即预制板房所有权人主导房屋改造工作；在改造方案报经相关部门批准后，自行委托具有相应资质的房地产或建筑企业作为代建单位，按基建程序组织施工。政府的主要职责是出台改造优惠政策加以引导。房屋改造资金主要由房屋所有权人共同出资，以体现所有权人对房屋改造的主体责任。根据《物权法》相关规定，房屋改造应充分体现所有权人的意愿，遵循“业主自愿、资金自筹、改造自主”的原则，改造方案应经全体所有权人同意。为推进预制板房改造工作，尽量减轻房屋所有人的经济负担，《指导意见》明确政府提供改造优惠政策，由政府承担预制板房屋施工图设计费、电梯设备及安装费用的一半以及代建费用等。优惠政策还包括：由政府承担因预制板房屋改造而产生的给排水、供电等市政增容；预制板房屋自主集资改造可增设坡屋顶及电梯，开发地下空间，不成套住房可增设卫生间，允许增加每套套内使用面积，但不得超过原面积的10%。同时指导意见明确规定，由于政策面向全市推广，尽管部分案例建设后可能不影响周边建筑日照条件，但基于公平因素考虑，不得再扩大建筑容积率，不得增加建筑层数，不得增加建筑高度。政策允许增加的建筑面积需补交的土地出让金暂不收取，待房屋上市交易时再补交。2.2  政策宣讲与以往政府出台政策大包大揽不同，指导意见要求房屋所有权人自行改造，因此居民观念的转变最为困难。为推进预制板房自主改造工作，由规划管理部门联系社会媒体进行宣传，同时选取典型片区，由规划师与街道办事处、社区工作人员共同开展与居民的座谈及政策宣讲工作。在指导意见出台的半年内，与预制板房居民座谈达到20次以上，并就居民普遍关心的问题制作宣传材料进行解答。同时为使业主对改造后效果有直观认识，委托建筑师介入开展初步设计方案工作，并根据设计方案中反映出的实际问题，细化政策，明确相关优惠事项。在不断的沟通中，居民从最开始认为政府撒手不管，到认同自主改造的好处，其积极性充分调动，自行确定组织机制，推动政策实施。<img data-s="300,640" data-type="png" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http%3A%2F%2Fmmbiz.qpic.cn%2Fmmbiz%5Fpng%2FDR7iaicYMC86omDWslMWPO52QyOpSSaoMniaulUryVljYX3bNicBffgw0p0lGY0cevqiannErOicS8kiaibNaUTNtPbvYA%2F0%3Fwx%5Ffmt%3Dpng" data-ratio="0.2362924281984334" data-w="1532" /> <img data-s="300,640" data-type="png" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http%3A%2F%2Fmmbiz.qpic.cn%2Fmmbiz%5Fpng%2FDR7iaicYMC86omDWslMWPO52QyOpSSaoMnKytTdTbicohENQGtrDgLPPmL5gJFAib5icPqJmSia3uJqC8udSroHoCaiag%2F0%3Fwx%5Ffmt%3Dpng" data-ratio="0.22897800776196636" data-w="1546" /><img data-s="300,640" data-type="png" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http%3A%2F%2Fmmbiz.qpic.cn%2Fmmbiz%5Fpng%2FDR7iaicYMC86omDWslMWPO52QyOpSSaoMnFQ9d2LDpSfzUAdlK517xrWV3mNUMic8rb55DJBJ48DH2gq6GzYYYMJQ%2F0%3Fwx%5Ffmt%3Dpng" style="white-space: pre-wrap;" data-ratio="0.21188630490956073" data-w="1548" />2.3  工作进展截止2015年5月统计，共有四栋预制板房屋的居民自主改造的意愿强烈，并已开展实质性工作。其中湖滨一里60号预制板房居民（共24户）成立财务、设计、外联、内联、后勤等5个联络小组，进行沟通协调工作。该栋楼23户业主已同意，其中经济困难、无力改造的一户居民，计划由楼内其它居民协助在周边置换用房。由于该片区地质情况复杂，因此目前拟先行开展地勘，并根据情况开展后续设计。亚洲植物研究所居民（共24户）在座谈会后反映强烈，目前20户居民已集资20万元开展前期工作，其余4户在由其它居民进行说服工作。特运松柏住宅小区两栋家属楼将共同改造，并开发地下空间，建设地下停车库。 3、预制板房自主改造过程中的机制创新相较传统的规划编制与实施，在推动预制板房自主改造的过程中，规划师实际是起到“中介”的作用，与有意向改造的预制板房居民、建筑设计单位、规划管理部门、代建单位以及政府相关行业主管部门不断沟通，解决问题。而居民的共同参与，不断诉求，也促使预制板房自主改造政策不断完善。包括政府工作成员、建筑设计机构成员、规划师、专家学者团队、代建单位以及居民多元化的参与进来。在规划实施中，从规划管理技术规定、政府相关政策细化、改造工程具体审批内容不断补充完善。3.1  完善规划管理技术规定及相关政策3.1.1  细化规划管理技术规定由于预制板房普遍位于建成区，建筑密度大，如依照新建建筑标准设计很难满足自行改造的居民要求；因此根据建筑师与居民反馈的意见，规划师与规划管理部门沟通后出台管理技术规定，明确自主改造的预制板房屋，在满足消防、市政、施工技术的要求的前提下，与周边建筑的间距以及建筑退线不受现行新建建筑的标准限制；明确不受现行新建建筑的停车标准限制；明确预制板房屋集中改造的区域内，需保证每户至少有一个居室大寒日的有效日照不低于1小时，现状日照条件低于该标准的，不得恶化。3.1.2  突破现行规划管理政策对于自主改造的预制板房居民而言，最关心的问题一是费用，二是提高居住品质；因此改造后的房屋使用面积、层高、居住环境等内容，属于居民与规划师沟通的焦点问题。对于规划管理部门而言，预制板房的居民与普通房地产开发商完全不同，其合理的诉求要满足，甚至有些需要突破现行的规划管理政策。早期预制板房屋大多在户外有储藏间或柴火间，早已不符合目前住宅功能。通过规划师与规划管理部门反馈，明确预制板房屋自主改造中，原储藏间或柴火间可不再保留，原址恢复为绿地，而将储藏间或柴火间的建筑面积等面积置换至户内，但不得享受10%的面积增加政策；同时根据居民诉求，允许当年在办理房产手续时未办理储藏间或柴火间产权的房屋，在出示合法建设证明，按政策补办储藏间或柴火间的产权后，将建筑面积等面积置换至户内。通过规划师与规划管理部门反馈，明确预制板房屋自主改造时，增设电梯与否以及电梯形式由房屋所有权人自行决定，但要求四层以上（含四层）房屋的设计方案需预留电梯井位置，以免在未来决定增设电梯的时候，不至于因此没有空间无法增设电梯。同意居民提出的开发建设底层架空层作为居民休闲场所的诉求，作为公共建筑空间，不参与计算容积率，不作为共有建筑面积分摊给业主。同意居民的诉求，在不影响周边建筑日照的条件下，预制板房屋增设架空层后，仍保持原建筑高度。根据指导意见，预制板房自主改造允许增加的产权建筑面积为套内使用面积的10%。经过沟通，规划管理部门明确仅控制预制板房屋的整体建筑面积及分户套数，只要改造后该栋楼计容建筑面积控制在原计容建筑面积+10%政策规定计容建筑面积即符合政策建筑面积要求，各户分摊产权面积不属于规划管理范畴，这样给设计单位和居民更大的选择空间。房屋所有权人可根据自身意愿，与本栋楼其它产权人商议，在重建后让度部分建筑面积，以建筑面积换产权的形式筹措建设资金。例如A户、B户产权建筑面积均为60平方米，改造后两户产权建筑面积均为 65平方米。A户缺乏建设资金30万，则与B户商议确定后，由B户替A户出资30万，核算价格为3万/平方米，则相应重建后B户产权建筑面积再增加10平方米，而A户产权建筑面积减少10平方米，最终设计方案中A户产权建筑面积为 55平方米，B户产权建筑面积为 75平方米。房屋整体建筑面积不变，A户虽然产权建筑面积变小，但解决了建设资金；B户出资增加，但产权建筑面积变大，居住更舒适。3.1.3  与其它部门沟通增加便民政策在工作中，通过规划师的反馈，预制板房居民的诉求在政府相关行业主管部门也得到认可。例如指导意见中本规定，预制板房屋自主集资改造，筹措资金的方式包括房屋所有权人共同出资、提取住房公积金以及使用房屋公共维修基金等。由于大多预制板房居民属于退休人员，已提取公积金，因此不能进行公积金贷款。经过沟通，住房公积金管理中心出台政策，允许预制板房自主改造的产权人，提取父母或子女的住房公积金余额，减轻居民自主改造资金压力。由于公积金贷款必须是房屋权属人方可申请，因此明确预制板房屋的所有权人如缺乏建设资金，可以将直系亲属加为共同产权人，则可以其名义进行公积金贷款；也可直接房屋赠与直系亲属，由其申请自主改造。3.2  建立预制板房居民工作机制在与意向居民的沟通、调研过程中，最为复杂的是前期协调。由于没有建立相应议事规则，部分业主可能一心想突破优惠政策的底线，一直纠缠设计方案的细节，影响效率；另一方面，由于信用制度缺乏，在业主未实质性投入前期费用的情况下，随时存在反悔可能性，浪费所有人的精力与时间。因此规划师协助街道办事处、社区及意向居民，建立相应工作机制。3.2.1  摸底由意向居民牵头召集成立预制板房屋自主改造小组，征询所有房屋所有权人对自主改造的意见，主要是参与预制板房屋自主改造的意愿，在什么要求无法满足的情形下希望退出预制板房屋自主改造。在超过1/2以上房屋所有权人同意的情形下，可向规划管理部门申请启动自主集资改造前期工作，由规划管理部门指定的建筑设计院与自主改造小组对接，进行初步现场踏勘，根据土地权属资料开展前期方案设计工作。3.2.2  确定初步设计方案预制板房屋自主改造小组召集全体房屋所有权人开会，就初步设计方案达成一致意见。限于法规、政策及技术规范的约束，设计方案不可能让所有人满意，因此需实施多数决策机制，即召集楼内全体业主开会讨论需要决策的议题，当获得2/3业主的同意时，即可实施，这样可大大提高效率。例如电梯建造的选择、柴火间（储藏间）处理方式的选择、坡屋顶建造的选择、地下空间开发的选择以及改造后室内装修的标准选择等。针对房屋所有权人对改造过程中提出的问题、看法，预制板房屋自主改造小组可及时与所属街道办事处、社区，以及规划管理部门反馈，由其协助解决。3.2.3  最终确定改造方案初步设计方案确定后，自主改造小组召集全体房屋所有权人开会，收集启动资金，用于地质勘查报告、现状测量报告等进行详细方案设计及项目概算，最终确定的改造方案需经全体房屋所有权人签字认可。3.3  建立政府协助机制3.3.1  “套餐”式服务由于基建项目的专业性，仍需由政府协助，推动自主改造工作。目前明确由区政府出面，指定国有企业作为代建单位加入，提供“套餐”式服务，由业主授权办理基建程序。包括协助办理房屋测绘、地质勘查、产权资料摸底等手续；与设计单位沟通，根据居民意见形成建筑设计方案；与行政审批部门沟通，报送相关设计方案；根据审批通过的设计方案，与设计院沟通完成施工图设计及项目概预算；与居民签订预制板房屋自主改造协议，确定建设指导价，向居民收取预制板房屋改造资金；协助居民办理房屋贷款手续；协助居民领取住宅维修金、居民公积金；确定施工单位，监管项目进程；房屋竣工验收后，协助办理房屋产权。3.3.2  政府扶持由于建设项目的复杂性，可能出现建设费用超出概算，部分居民无法承担情形。例如由于地质条件复杂，需加固地基，造成地基建造超过成本；由于施工影响周边住宅，发生结构损坏问题，，此类情形建议由政府承担超预算部分。在预制板房拆除重建过程中，如有业主不想改造，由政府以市场价直接收购或异地等面积置换。由街道办事处出面，成立单一服务窗口，协助居民成立自主改造委员会，监督自主改造委员会对改造资金的利用等。在预制板房改造期间（一年以内），以市场价或略低于市场价格，租赁提供有需要的居民周转房。 4、结论政府单方面实施整体改造在存量规划中将难以推动；而居民自主改造因缺乏统筹、效率及专业，也不是一蹴而就的事，而需要政府的协助。在厦门市预制板房自主改造中，通过搭建政府、居民、专业部门的协调机制，力图通过机制创新，探索一条老旧住宅改造的新路径。<hr />参考文献1.全国人民代表大会常务委员会.《中华人民共和国土地物权法》[S]. 北京：20072.全国人民代表大会常务委员会.《中华人民共和国城乡规划法》[S]. 北京：20083.建设部.《城市危险房屋管理规定》（建设部令第129号）、1989年11月21日建设部令第4号公布，[S]. 北京：2004；4.建设部.《危险房屋鉴定标准》（ＪＧＪ125—99）、建设部部颁标准,[S].北京：1999；5.厦门市规划局厦门市国土资源与房产管理局.《厦门市预制板房屋自主集资改造指导意见（试行）》(厦规函〔2014〕256号) [S]. 厦门：2014 <img data-s="300,640" data-type="png" src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http%3A%2F%2Fmmbiz.qpic.cn%2Fmmbiz%5Fpng%2FDR7iaicYMC86omDWslMWPO52QyOpSSaoMnPo5Xh65m17mSAkuYfvpaSYBCwribAomYEUU6vhDllzleOAz0elJH14Q%2F0%3Fwx%5Ffmt%3Dpng" data-ratio="0.6787234042553192" data-w="940" /> <p style="max-width: 100%; min-height: 1em; color: rgb(62, 62, 62); font-size: 16px; background-color: rgb(255, 255, 255); text-align: center; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;">本文仅代表作者个人观点，不代表本刊立场 <p style="max-width: 100%; min-height: 1em; 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