“人生易老天难老,岁岁重阳,今又重阳”,
恭祝规划行业前辈们健康长寿!平安吉祥!
(图片来源:中国城市规划网)
在刚刚结束的2016年中国城市规划年会开幕式上,周一星先生同朱自煊、崔功豪等前辈一起领取了中国城市规划学会的最高奖励——“终身成就奖”,该奖项用于表彰在城市规划学术研究领域、推进城市规划事业发展、扩大城市规划学会影响等方面做出杰出贡献的人士。让我们恭贺前辈们取得不朽业绩的同时,重温周一星先生于2006年发表在《城市规划学刊》上的文章“城市研究的第一科学问题是基本概念的正确性”,再次受教于老先生治学严谨的铮铮风范。
该文发表在《城市规划学刊》2006年第1期,1~5页。收录于《城市地理求索——周一星自选集》523~531页。题注根据《城市地理求索》有所删减。 2003年4月2日周一星应邀参加第201次香山会议 ,讨论“中国城市发展的科学问题”,当时以“城市发展的第一科学问题是基本概念的正确性”为题做了一个中心议题报告。2005年10月30日,应上海同济大学邀请在第二届中国城市规划学科发展论坛讲演,题目把“城市发展”改为“城市研究”。会后应刊物邀请整理成文。2005年11月1日,国内最大的人文地理学学术研究网站plansky的站长aragon发来电子邮件,告诉周一星老师:“网站以‘城市科学研究的第一科学问题是什么?’为题组织网友讨论。讨论结果很有意思,发现跟您主导的思想差距很大,很多人没有意识到该问题的答案是概念的正确性。” 基本概念的正确性是不是城市研究的第一科学问题,不同读者可能会有不同的答案。遗憾的是,直到今天城市概念的混乱仍然是我国城市研究面临的最大的问题之一。——中国城市规划设计研究院规划研究中心张莉.
该文发表在《城市规划学刊》2006年第1期,1~5页。收录于《城市地理求索——周一星自选集》523~531页。题注根据《城市地理求索》有所删减。
2003年4月2日周一星应邀参加第201次香山会议 ,讨论“中国城市发展的科学问题”,当时以“城市发展的第一科学问题是基本概念的正确性”为题做了一个中心议题报告。2005年10月30日,应上海同济大学邀请在第二届中国城市规划学科发展论坛讲演,题目把“城市发展”改为“城市研究”。会后应刊物邀请整理成文。2005年11月1日,国内最大的人文地理学学术研究网站plansky的站长aragon发来电子邮件,告诉周一星老师:“网站以‘城市科学研究的第一科学问题是什么?’为题组织网友讨论。讨论结果很有意思,发现跟您主导的思想差距很大,很多人没有意识到该问题的答案是概念的正确性。”
基本概念的正确性是不是城市研究的第一科学问题,不同读者可能会有不同的答案。遗憾的是,直到今天城市概念的混乱仍然是我国城市研究面临的最大的问题之一。
——中国城市规划设计研究院规划研究中心张莉.
中国城市的基本概念极为混乱,已经难以为继。别人也许认为“基本概念”是最简单、最低级的问题,在我看来却是最基础、最重要的问题。城市研究(包括城市规划),它的第一科学问题是基本概念的正确性,没有正确和统一的城市基本概念,就谈不上城市研究,就没有城市科学,就弄不清城市和乡村的基本国情,就不会有正确的决策。本文主要讨论4个方面的问题:(1)“城市”概念的混乱;(2)“城市人口”概念的混乱;(3)“城市规模”概念的混乱;(4)“城镇化”与“城市化”概念的混乱。最后引申出几个科学问题。
城市或者城镇(urban places)是相对于乡村(rural area)而言的一种相对永久性的大型居民点。具体到空间,无非有三种地域概念:(1)城市的实体地域(physical area),即城市的建成区,在美国为urbanized area。这是反映城市基本特征并区别于乡村的地域概念;(2)城市的行政地域(administrative area),即城市政府行政管辖的地域,在西方即city proper;(3)城市的功能地域(functional area),即城市人口日常的社会经济活动的地域,国际上通称都市区(metropolitan area)。
但在我国,既没有城市实体地域概念的科学界定标准、相应的统计标准和相应的统计资料,只有每个城市自己知道建成区大概有多大。我国也没有城市功能地域概念的科学界定标准和相应的统计。我曾经提出过一个都市区的划分标准和都市连绵区的概念[1],可惜远未被普遍接受。近几年城市规划界分别使用“都市区”、“城市群”、“城市圈”、“都市圈”、“都会区”、“都市发展区”、“城市密集地区”、“城市密集地带”、“城市带”、“都市连绵区”等五花八门的名字,没有统一,目前急待国家确定规范的名词和统一的标准。
在城市的三种地域概念中,我国只有城市的行政地域概念,而且问题很大:(1)我国市镇设置标准多变。经过1984年以来“撤乡改镇”(实质是“镇管村”)、“撤县改市”(实质是“市管乡镇”)、“县级市改地级市”(实质是“市管县”)、“地区改地级市”(市管县的市越来越多)、“县和县级市改区”(市管县的市越来越大)等一浪又一浪的“改革”热潮,都朝着扩大城市行政地域范围的方向发展。中国的城市行政地域已经“大而无当”,远远偏离城市的实体地域。
(2)行政等级森严的“市”的体系,使上级市与下级市的行政地域概念经常混淆。
图1、图2分别反映了1978、1982、1995和2004年中国城市的市区和市域分布。可以看出,经过这些年的市镇设置“改革”,中国的城市在地域上是如何迅速扩张的。
图1 1978、1982、1995和2004年中国城市市区分布
图2 1978、1982、1995和2004年中国城市市域分布
2001年时我国662个市的市区面积是180万平方公里,占全国19%,人口占全国74%。2001年被直辖市、副省级市、地级市、县级市“市长”管辖的面积就占了国土的50%和人口的90%以上。市长管辖的人口该算“市民”吧?如果是这样,可以说我国已经基本上完成了“政区城市化”,尚未实现“政区城市化”的地方都在少数民族自治区或自治州。如果宪法有“自治市”一说,全国可能全部都是“市”。“撤县改市”和“县、县级市改区”已经有几年冻结,为什么要冻结?因为实在是无法持续下去了。
我毫不夸张的说,就城市最基本的概念和城市实体地域而言:中国没有一个能与世界接轨的城市概念和城市统计口径;中国现在的“市”不等于“城市”,现在的“镇”不等于“城镇”;中国“市”和“镇”的概念全是以城镇为核心,以乡村空间为主体的城乡混合地域;中国几乎所有所谓“城市”的官方数据都不代表真正的“城市”;中国几乎没有真正的城市型政区,设区市的“区”也包括了大面积的乡村;连“街道办事处”和“居民委员会”都可能有大量的水分。
人口在城乡的分布格局是一个国家的基本国情。目前,世界各国和国际组织都把城镇人口占总人口的比重作为一个国家的城镇化水平。这一指标简明扼要、内含综合性,缺点是不能反映城镇化的质量。虽然这个指标有这样或那样的问题,但在没有找到更理想和能被普遍接受的指标以前,无疑这一指标还是很重要的。但是,我国城镇人口的概念和统计口径极为多变和混乱。这种混乱表现在:我国五次人口普查,每一次都变换城镇人口的统计标准,每一次普查得到的城镇人口比重和城镇人口数与前一次普查口径公布的数据都不能衔接,都必须反复修正(见表1和图3),这种情况在世界上恐怕独一无二。正因为中国城镇人口的数量,极大地影响着整个世界的城镇人口数量和城镇化水平的估计,如此混乱的中国城镇人口的数据经常是被世界城市学界取笑、批评因而也是他们钻研的对象。
表1 中国历次人口普查城镇人口比重值的不衔接
注:表中不带括号的数字是每一次普查按新口径统计的城镇人口比重的公布数,括号内的数字是每一次普查时按上一次普查的老口径计算的城镇人口的比重。
图3 我国不同标准城镇化水平比较图
由于统计口径的多变,为了使数据前后一致,就不得不进行必要的修补。在经常的修补中,不可避免夹杂进人为因素,甚至让人难以置信。以2000年普查后的修补结果为例,1991年以来我国各年城镇化水平增长速度分别为:1991年0.53个百分点,1992年0.52,1993年0.53,1994年0.52,1995年0.53;1996年1.44,1997年1.43,1998年1.44,1999年1.43,2000年1.44,2001年1.44,2002年1.43,2003年1.44。如此步伐整齐划一的城镇化进程! 似乎中国的城镇化速度是由统计人员控制的机器人,中央一号召速度就上去了。特别是1996-2003年期间,我国连续8年每年的城镇化水平提高1.43/1.44个百分点,这是非常高的速度。在过去30年里,世界上只有韩国曾经达到过这个速度,我国历史上只有三年大跃进期间达到过1.45个百分点,而这样的速度现在已经连续8年!如此高的速度影响深远,可能误导我国城镇化未来的走向、误导三农问题的解决,引起各省区城镇化的高速度攀比。数字似小,影响太大,不能等闲视之!
既然对“城市地域”和“城镇人口”都没有规范的概念,那么对具体城市的人口规模在概念上就必然更为混乱。现在统计出版物公布城市的人口规模有这样几种:市区非农业人口和市区总人口,市域非农业人口和市域总人口,都属于户籍人口的范畴,不包括外来人口。人口普查所得的城市人口数是常住人口,剔除了普查时已经外出半年以上的户籍人口,包括了普查时离开户籍所在地半年以上的外来人口。
那么,究竟哪一种人口规模代表城市规模?市长介绍城市时,喜欢用包括辖县的市域总人口,因为比较大;在计算人均GDP时喜欢用户籍的非农业人口,因为分母比较小;讲人气如何高时,喜欢用包括外来人口的实际居住人口。城市规模仿佛成了橡皮筋,可以随意伸缩。至于做城市规划时,就苦了规划人员,常常不知道用什么人口,于是领导要多少,规划就给多少! 城市规划法中用市区非农业人口来界定城市规模的规定,已经远远脱离实际。用市区非农业人口来认识现状和推算未来的城市规模一定偏小,在沿海发达地区城市尤其如此。第五次人口普查统计了各市实际居住在城市的“市人口”和“镇人口”,这是一个反映城市规模比较好的概念[2],可惜使用很不普及,数据缺乏连续性,也没有明确的边界。
表2是2000年时我国前十大城市(按“市人口”为准)几个不同口径的城市规模及其位次,大家可以发现差别是如此之大!
表2 2000年我国十大城市不同口径的城市人口规模和位序的比较(单位:万人)
城市名
五普口径市人口
位序
市域户籍总人口
市区户籍总人口
市区户籍非农业人口
上海市
1272
1
1322
2
1137
938
北京市
950
1108
3
974
727
广州市
687
701
31
567
6
401
5
武汉市
656
4
749
24
441
重庆市
568
3091
896
382
7
深圳市
557
125
238
67
100
38
天津市
531
912
10
682
499
沈阳市
434
8
685
37
485
395
东莞市
387
9
153
226
40
120
成都市
1013
336
228
11
注:“五普口径市人口”我们认为是目前较好的城市人口规模指标;“市域户籍总人口”是最不可比的指标;“市区户籍总人口”对外来人口多的城市是偏小的指标,对外来人口不多的城市是偏大的指标;“市区户籍非农业人口”几乎对任何城市都是偏小的指标。
2002年底,原来被地级佛山市所辖的顺德市、南海市、高明市和三水市全部变为“区”,并入佛山市区。佛山的市区户籍人口由50万变成332万,实际居住人口由77万变成534万。按“市人口”排队位居南京市之后列全国第14位。这是最典型的通过行政兼并拼装出来的超大城市。但是类似情况并非个别,近几年北京、上海、广州、武汉、南京、青岛、济南、烟台、淮安等很多城市都因此变大了许多。这股把城市做大的风继续吹下去,城市人口规模就全乱套了。
预测城市人口规模是城市规划工作不可缺少的内容,对城市规划、建设和管理都具有指导意义。预测城市人口规模在方法上绝对没有困难,只要有城市人口规模一定长度的历史资料,放入某一个模型,再根据实际情况加以修正,不过如此而已。但是,在什么地域范围算“城市”、什么口径的人口算“城市人口”都搞不清的状况下,城市规划预测城市人口规模怎么能够保证其科学性?难怪只能停留在“八仙过海,各显其能”的层次上,以至于最近出现“城市人口规模预测无用论”的论调。
中文的“城市化”、“城镇化”本来都是七、八十年代从“urbanization” 翻译过来的,是同义词。但是,由于中国长期推行“严格控制大城市规模,积极发展中等城市和小城市”的城市发展方针[3],对小城镇“情有独钟”,结果在舆论上“城市化”变异成了以发展大城市为主的urbanization,“城镇化”变异成了以发展小城镇为主的urbanization。这种区别对待颇具中国特色。早在80年代,我有一篇关于城镇化的文章在美国翻译发表,其中介绍中国有“城镇化”、“城市化”、“都市化”等不同说法,难住了美方的翻译,后来他分别译成“urbanization”、“citification”“metropolitanization” [4]。大家可能注意到了最近的“十五计划”、“十六大报告”和“十一五规划建议” 都提“城镇化”。我体会中央强调用“城镇化”有着丰富的内涵,其用意是告诫我们,中国农民数量奇大,解决三农问题难度不小,不要把城镇化问题单纯理解为城市发展问题或城市建设问题,它同时也是解决农民、农村、农业的问题,是建设小城镇、建设社会主义新农村的问题,是解决城乡二元体制、缩小城乡差别的问题。中央的良苦用心和谆谆告诫是正确的。中央的心是放在亿万普普通通的农民身上,放在城乡人民的共同富余上。
实际上“urbanization”最准确的翻译就是“城镇化”。同时我们也不必把“城市化” 理解为是国外片面发展大城市的道路,在很多情况下“城市化”和“城镇化”可以通用,没有必要人为将其复杂化。不然,在讲亚洲的或世界的Urbanization时,中文该用什么?中文用法又如何翻译成英文?如何与世界接轨?
城市基本概念的混乱,同时也带来“三农”概念的混乱,比如什么是乡村人口?什么是工业?什么是农业?什么是城市土地?什么是农村土地?一系列概念问题接踵而至。解决这些“混乱”首先要领导重视这些混乱,然后通过讨论,对若干基本概念取得共识;最后,主要通过两方面的立法来加以规范:一是民政口,对市、乡镇、街道的设置、升格、扩大、兼并、改名要重新立法,现在的很多变动无法可依,由少数领导人说了算。二是统计口,对城镇统计、乡村统计、都市区统计要建立科学稳定的标准和规范,不能凭感觉走。
2003年4月第201次香山会议讨论“中国城市发展的科学问题”时,我首次提出了本文的命题,随后在2003年8~12月参与《国家中长期科学和技术发展规划战略研究》专题11“城市发展与城镇化科技问题”研究时,向国家正式提出“城乡划分的空间识别系统研究” 的报告,论述了立项的必要性和需求分析,提出了研究思路,包括重点突破点、要遵循的原则、具体的定义指标、不同类型城镇的操作的规律性、初步的流程设计、工作重点和难点等等。课题报告在汇报审查过程中受到好评,希望能够纳入最后的中长期科技规划,不论最后由谁来实施。同济大学有一篇硕士论文在此基础上,完成了上海的示范研究[5]。如果能够进一步研究修改,然后在全国推广,用于六普,就可以把中国最基本的城市的实体地域概念建立起来[6]。
从以上几个最基本的城市概念的讨论,可以引出更多城市发展的科学问题:
(1)在当代中国,还要不要区别城乡?什么是“城乡一体化”?“城乡一体化”是不是城乡不分?什么是“城乡协调发展”?“城乡协调发展”是不是城乡不分?显然不是。
(2)快要走到尽头的扩大市镇行政管辖范围的改革,利弊究竟如何?它在多大程度上促进了经济发展?它减少了领导层次?精简了公务员?它节省了城市用地?不必让市镇设置承担过重的职能,实际上,中国粗放的城市行政设置,导致了粗放的土地利用。
(3)贯彻了几十年的“城市规模政策”是否有效?从控制大城市规模到现在各地片面地把城市“做大”,从一个极端跳到另一个极端的思想根源究竟是什么?
(4)什么是大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系?如何衡量?又如何判断?至少就我目前的知识水平,还不能满意回答。
(5)我们的城镇化战略怎样在增加就业岗位、促进农民进城、定居上下功夫?而不是只做表面文章和数字游戏。
(6)什么是“城市总体规划”的科学内涵?现在的城市总体规划是不是既包括原来教科书上讲的“城市”“总体规划”,即相当于现在中心城市“实体地域”的规划,又包括都市区规划,即城市“功能地域”的规划,还包括市域规划或市域城镇体系规划,即城市“行政地域”的规划或实质上的“区域规划”?我能不能把现在“城市总体规划”内容的上述变异理解为中国城市基本概念的异化在城市规划领域的合理响应?
这些问题都值得我们深思。
注释
[1]请见胡序威、周一星、顾朝林:《中国沿海城镇密集地区空间集聚与扩散研究》,2000年,科学出版社。
[2]请见周一星、于海波:“中国城市人口规模结构的重构(I)”,《城市规划》,2004年第6期,49~55页和“中国城市人口规模结构的重构(II)”,《城市规划》,2004年第8期,33~42页。
[3]从上世纪50年代后期,特别是进入60年代,毛泽东开始强调“控制大城市规模和发展小城镇”,到1990年城市规划法确立“严格控制大城市规模,积极发展中等城市和小城市”,我国的城市发展方针经历了很多变动,但总的精神是偏爱小城镇。
[4] 请见Y.X.Zhou, “Urbanization Problems inChina”, Chinese Sociology and Anthropology,U.S.Vol.19, No. 3~4 , PP.14~41
[5]宋小冬、柳朴、周一星:“上海市城乡实体地域的划分” ,《地理学报》,2006年第8期,787~797页。
[6] 建立城市实体地域概念的最早设想可见周一星、史育龙:“建立中国城市的实体地域概念”,《地理学报》,1995年第4期,289~301页。
[①]香山会议,1992年由科学技术部(原国家科委)发起,1993年在科学技术部和中国科学院支持下正式创办,是以讨论基础研究科学前沿问题和我国重大工程技术领域中的科学问题为主的常设性学术会议,在风景优美的香山举行。
周一星先生文集回溯:
?周一星先生专栏?贰:主要经济联系方向论
?周一星先生专栏?壹:城市化与国民生产总值关系的规律性探讨