《美丽福建宜居环境建设总体规划(2015-2020年)》(后文简称“福建宜居环境规划”是国内首个在省域层面推动宜居环境建设的规划探索。这一新规划类型突破了省域规划通常将重点放在促进经济社会发展,引导城镇化有序推进和重大基础设施建设等内容,而是把城乡宜居环境建设作为主体目标,提出全省在经济、社会、环境、设施、效率等与“宜居度”紧密相关内容的发展目标,并对城市、小城镇和乡村地区分别提出宜居环境方面的建设标准和要求。但该规划并不试图建立一个涵盖所有与“宜居性”相关内容的庞大体系,而是结合福建实际,针对近期(2020年前) 各级城镇和乡村地区与百姓生活密切相关、迫切需要解决的问题,聚焦工作重点,强化对建筑、设施、空间、环境、景观的改造、提升和完善。此外,突出“建设规划”的特点,强调规划的指导性和实施性,一方面创新规划内容和成果形式,将规划与省、市两级政府事权紧密挂钩,明确责任和分工,用“典型案例”辅助解释所要倡导的建设方式,使宏观规划发挥对中微观建设的指导作用。另一方面,在规划中突出体制机制设计与创新,既采用构建协同平台、强化工作考核等推动自上而下的行政效率,也特别强调宜居环境建设的社会动员性,建立社会组织和居民参与环境建设的沟通管道,激发自下而上的强大动力,鼓励全社会共建美丽家园。
(本文刊载于《城市规划学刊》2016年第4期,限于篇幅,以下为节选)
2 规划方法与福建发展特殊性思考
图1 工作框架
图2 省——市、县——村三级主要规划内容
2.1 自上而下:省级推动的重点与方法
第一, 识别不同空间尺度的核心问题。省域层面的核心问题是保护区域生态环境、合理布局产业、确立差异化的发展模式及区域协同机制。城市总体层面,由于城市规模与格局带来的“宜居度”低的问题和中微观层面环境品质低等问题明显不同,因此解决的手段也存在空间尺度和机制的巨大差异,例如超大、特大城市的交通拥堵问题难以单纯依靠城市自身的系统优化和机制创新解决。对中微观层面核心问题的把握,应更侧重居民感受调查,需要用多样化的手段才能达成多元目标。因此,中微观问题的解决需要就单个问题做深入研究,为其他类似地区探索经验。规划将宜居环境中微观层面的重点问题交由设区城市探索突破,形成经验后再向县(市)推广。
第二, 把握宜居环境建设要求的统一性与差异性。宜居环境的客观性标准,例如经济标准(人均GDP、城镇和乡村居民人均收入、人均财政支出等)、基础设施建设水平(城乡公共交通覆盖率、污水处理率、燃气普及率、垃圾处理率、宽带接入能力等)、资源利用效率(人均建设用地、单位GDP的能耗等)、环境水平(空气、水、土壤质量、人均绿地) 等可以量化,应作为全省总体发展和建设目标明确下来。在此标准以下的城市和乡村,尤其是距离标准差距很大的落后地区,省政府应给予专项资金支持,帮助落后地区“补短板”,发挥省政府为宜居环境建设“托底”的作用。省的统一性标准还体现在“城市宜居环境建设基本要求”与“乡村基础设施建设和管理要求”两方面,这两个基本要求没有地域和层级差异,也是宜居环境的底线要求。同样,基于问题导向并兼顾其他已实施的规划和工作,该“基本要求”并不涵盖与宜居命题相关的所有方面。
省级政府对城市宜居环境建设的要求还必须体现差异性。一方面,城市自身基础和它面临的阶段性核心问题不同;另一方面,身处不同经济发展水平和社会环境下的居民,对宜居环境的诉求存在较大差异。例如,福州、厦门的居民更加关注交通拥堵、公园绿地建设、老旧社区更新、城市管理机制创新等问题,而三明和龙岩等经济水平一般、生态环境良好地区的居民更关注经济发展的可持续性、公共服务设施的便利性等。因此通过调研和分析,规划对省内主要城市的阶段性重点问题有准确把握,对每个设区市明确提出三个重要领域的改进和建设要求。这三个重要领域的选择,与城市自身特点和发展诉求相结合,也充分考虑该城市居民所关注的热点问题,同时兼顾城市解决问题的能力。对于经济水平和财力相对落后的县级单元(县和县级市),则采用了选取试点地区解决指定问题和对其他县(市)给出分类指引相结合的方式,这一做法本身体现了差异化指导不同行政层级城镇建设的思路。
第三, 兼顾宏观战略性与中微观指导性。省级综合规划在落实国家战略的基础上,要与其他省级综合规划共同体现并落实省的发展意图,宜居环境建设规划既是海西战略的深化,也是福建省新型城镇化规划的姊妹篇,其宏观层面的作用无须赘述。“福建宜居环境规划”的特殊性则在于“宜居”主题贯穿宏观到中微观的各个层面,必须体现对城市中微观建设的指导作用。省域调研中,负责宜居环境工作的地方干部普遍认为存在“选不准项目”、“缺乏技术支持”、“长效机制未建立”、“政府财政资金支持力度不足”等问题,因此迫切需要从省的层面上明确最紧迫需要解决的问题,选准项目,采取有效的机制持续推进,让资金投入发挥最大效益,同时需要明确并倡导好的建设方式和好的建成效果。
2.2 自下而上:社会基层能量的释放与管道
农村地区的创新案例让人感到振奋,例如莆田的后黄村,这个城中村在市政府开展环境提升工作前就已经主动进行村庄环境整治,整洁程度超过周边城市社区。在漳州长泰县的上蔡村,村民通过民主表决成立保洁队,固定清洁人员,创新鼓励村民垃圾分类的方法。永春县鼓励乡村成立美丽乡村建设基金会,通过各种渠道广泛发动侨胞、港澳台同胞,民营企业家和社会各界热心人士踊跃捐资。捐赠款项进入村经联社账户,用于村里的基础设施建设、公共服务、生产生活类项目,以及后续维护管理,也可以由捐赠者指点建设项目。这些创新实践是环境自治力量的“星星之火”,如果能够顺应和鼓励,最终将推动“共同建设美丽家园”成为全民共识。规划应帮助居民建立释放诉求和参与建设的管道(图4),集成多专业、多视角研判,充分借力于社会组织和志愿者,加强经验分享与交流,让提升“宜居性”目标影响所有的建设项目和参与者。
图4 社会参与建设和治理的机制框架图
2.3 责任传导:规划实施与保障机制
我国区域规划最大的实施障碍是制度瓶颈,即缺乏与规划范围相一致、并具有相应立法、行政、管理和监察权限的区域协调与实施机构。《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划》在实施的进度和程度方面受到一定影响,主要原因是缺乏一个与规划空间范围相对应的区域性机构直接负责推进、协调、督导行动任务和具体项目。相比而言,“福建宜居环境规划”可以充分发挥省级政府作用,统筹运用行政、法制、财政等多种手段保障规划实施(图5)。
图5 规划实施与保障机制框架示意图
规划确立了未来5年要实施的八大行动计划,包括市政提升行动、传承文化行动、美丽乡村行动、特色城镇行动、碧水蓝海行动、增绿添彩行动、绿色低碳行动、文明治理行动。每个行动下面都有具体的项目内容,并明确实施主体和责任单位。为配合规划实施,在规划中要求补充省级层面规划、城市专项规划和技术导则(图6)。
图6 配套规划与技术导则
省级层面的四大平台也是持续推进和监督规划实施的有效保障,一是全省宜居环境建设项目监管平台,将省级重点项目从立项、方案设计、施工到运行的全过程纳入跟踪、评估、监管信息系统,实施全过程管理,对于试点成功项目,纳入全省宜居环境示范项目库,向全省推广,同时对项目进行持续性跟踪,获取公众对项目的长期性效果评价;二是专家组成的技术顾问平台,为各类宜居项目提供技术支持,专家负责审核并遴选年度优秀项目,并负责培训专业技术人员;三是宜居环境网络推广与宣传平台,鼓励居民积极参与宜居环境工作,保障居民在宜居环境建设工作中的知情权、监督权与举报权等;四是海峡两岸宜居环境建设交流平台。拓展两岸生态环境、文化保护等方面的议题,强化经验分享,针对海洋保护、农村社区治理等领域开展深入交流与合作。
此外,考核机制、资金支持和加强立法执法也是保障机制的重要组成部分。省政府将宜居环境目标完成情况与行政考评挂钩。规划最终确定每年省级财政支出的1%作为宜居环境建设的专项资金,用于示范项目的奖励。在城市管理方面积极推行宜居环境管理和综合执法建设,要求各级城市制定《城市综合管理条例》,确定城市管理的目的、范围、权责,将城市管理工作经费纳入财政预算。
2.4 借鉴台湾:福建宜居环境建设的独特性
宜居环境与景观建设是台湾近二十年城乡建设与社会发展的核心议题。“台湾行政院国家永续发展委员会”负责制定年度目标指标,并督导各部门完成。借鉴“台湾永续发展指针体系”以及城市标准制定福建宜居环境指标体系,有利于福建城镇找准差距,弥补短板,提高“跨越发展”的质量和效率。
在运作机制上(图8),台湾采用了自上而下和自下而上两种力量结合的方式。台湾“内政部营建署”(相当于住建部)自上而下推动“直辖市、县市政府、乡镇市区公所、地区民间团体与居民”实施计划。“立法院”审查后确立年度补助资金预算总额,由规划设计专家组成计划评审团会根据年度建设重点选取合适的宜居环境和景观设计项目。地方政府向“内政部营建署”提交申请计划,由专业团队完成规划设计,通过审查的提案可以获得专项补助资金。从自下而上角度,民间团体和居民可以针对社区、邻里尺度的项目提出建设提案,社会组织和机构会帮助完成技术部分的内容,这些项目被审查通过后,也可以获得支持性资金。值得注意的是,台湾社区组织在自下而上的建设和社会治理中发挥了重要作用。社会组织与政府购买公共服务结合,广泛参与环境、民生和社会福利方面的事务。乡村基层更是依赖社会组织提供全方位服务。由于社会组织的服务具有公益性,社会广泛认可志愿者服务,居民自发自觉参与社区、乡村建设和治理的志愿行为已经成为社会共治的重要内容。
图8 台湾推动宜居环境建设与城乡风貌营造的运作机制
3 规划创新与尝试
3.1 建立省域管控台帐的协同治理机制
建立空间管控体系。基于GIS平台构建全省生态环境管控台帐体系(图9),所有区域经济发展与开发规划、建设项目,在环境决策咨询、项目选址、环境影响评价和环评审批时,都必须上报台帐系统进行校核。建立生态红线管控体系,与主体功能区规划、生态功能区划、土地利用总体规划、海洋功能区划、林业生态红线等相协调,明确生态红线范围,在落实国家管控要求的基础上,研究制定符合省情的分级管控制度,为生态保护、环境管理、业务查询、综合评估、信息发布提供支撑。建立区域协同治理机制。落实以流域为单元的环境治理责任制,积极推进山海协作和产业园区共建、建立山海产业转移项目的利益共享机制、完善山海对口帮扶制度、健全生态补偿机制、加大山区人才队伍建设和山海干部交流力度、加强山海劳务合作、健全山海协作组织保障。以九龙江流域为例,上游是龙岩市的新罗区、连城和漳平,经过漳州市区、龙海市、南靖、安溪等县、最终由在厦门港对岸注入台湾海峡。过去该流域经济最强的厦门每年给上游地区一定的资金补偿,但效果并不显著,一些沿海环评不达标的企业甚至迁至上游城镇的产业园。对流域环境进行整体考核将促使厦门利用本市的资源和人才,支持上游市、县发展满足环境要求的绿色产业,帮助落后地区找到长远发展的出路。
图9 省域生态环境管控台帐系统
3.2 识别文化特征与彰显地域特色
福建省的区域文化既有由地理单元相对独立导致的远离中国传统主流文化的特征,也呈现出多种文化交汇融合的特点。其中,移民文化、由移民带来的宗族文化、海洋文化最为鲜明和独特。由于内部多山地丘陵和江河溪流,交通不便利,在漫长的历史演进中形成了多个亚文化区,呈现出多元共生的地方文化生态格局。在历史文化保护与传承工作中,规划师通常更加关注列入保护体系内的文化资源,以及留存较多历史建筑和城市肌理的老城、旧城,而较少关注地域文化特色在新建筑和景观建设中的传承,因而出现“千城一面”或者“奇奇怪怪的建筑”、“舶来的城市景观切片”等问题。“福建宜居环境规划”在研究中,综合参考闽地方言分布和特色传统民居空间分布,明确了省域文化分区(图10),作为指导市、县彰显地域文化特质的重要依据。与省绿道网结合建设省级文化生态走廊(图11),展示全省历史文化和生态景观魅力,同时促进山区旅游发展。
图10 省域五大文化分区
图11 省域文化生态走廊
3.4 构建可测评、可感知的普适要求
为了保障城市居民公平享有美好的宜居环境,需要对所有城市确立一个可以测评的基本标准,它既是各级城市制定宜居环境建设计划和推动工作的基本内容,也是省政府实施考核的依据之一。由于涉及城乡居民收入、住房供给、就业水平,生态环境标准等要求已经在相关规划或省的发展目标中予以明确,“城市宜居环境建设基本要求”(图12) 更聚焦于指导中微观尺度的空间和设施建设,因此从绿色空间体系建设、保护历史文化载体、公共空间环境整治、社区建设、完善公共服务设施建设、市政提升和公共交通与慢行系统七个方面提出34项具体要求。
图12 城市宜居环境建设基本要求
宜居环境建设的最终目标,是让生活其中的城乡居民“可感”并“满意”。在“基本要求”中加强使用者便利性的指标,也有围绕居民感知的相关要求。以绿色空间系统为例,除了规定市域生态空间的比例(其中沿海城镇化密集地区和其他地区分别有不同的目标和要求)和加快建设大型郊野公园;也要求持续增加人均公园绿地并达到便利化的服务半径要求,同时对内河内湖整治要求必须达到“河道(湖边) 无垃圾、河(湖)水无异味,水里有鱼虾”。
3.5 突出特色与问题导向的设区市指引
由于设区市在经济水平和财政能力等方面较县级行政单位有明显优势,整体上城市基本设施建设已经具备相当的水平。在宜居环境建设中,规划要求各设区市在明确城市特色的基础上,就三个重点领域解决宜居环境的难点问题,为其他地区探索经验。
将城市特色和破解宜居环境的重点问题相结合,是提出“九市一区”宜居环境指引的原则。以莆田为例,规划要求莆田全面开展木兰溪流域整治,着力打造“城市绿心”(图13、图14),彰显“荔林水乡”特色;精细化建设管理湄洲岛,塑造世界文化品牌。规划要求泉州建设“海丝名城”,提升古城宜居环境,塑造文化传承典范,建设东亚文化之都;推进公共服务均等化,改善外来务工人员和城市中低收入者居住环境,提升居民幸福指数。
图13 “绿心”的位置
图14 现状水系与土地利用情况
3.6 突出山水格局保护的县(市) 城镇指引
福建省58个县(市),绝大多数濒临河流、山溪或者其他水体。有海岸线的县(市) 有16个,山、水、海、林格局主导着县城空间格局和景观风貌。规划根据现状山水特征将县分为七种类型(表1),重点引导山水景观保护与利用对环境的优化美化作用,七类山水景观格局是分类指导的基本依据。因此,县(市)建设指引首先强调保护和彰显“多种地理条件下的多样化山水格局”,处理好城与山、水、海、林的关系,例如采用“引借山景,推动山城互融”、“沿河顺势,营造滨水景观”、“环湾面海、突出滨海特质”等方式,选取典型城市的优秀建设案例辅助说明好的建设模式。其次是强化“宜人的城市规模和空间尺度”。县城总体规模较小,规划要求县(市)突出小城市特点,打造“慢生活”空间特质,在城区控制道路与广场尺度、引导高层建筑合理布局、建设小尺度和人性化街区。第三,发掘利用县城和县域丰富的文化与景观资源,对历史文化遗存和传统公共空间进行空间整合和改造提升。此外,综合历史文化、自然景观等资源禀赋,培育一批特色小城镇,吸引农民就近就地实现城镇化。将现状资源禀赋较高,经济水平较高的县(市),列为宜居环境建设县级试点城市,为其他县(市)积累经验。
3.7 突出社会动员与基层自治的社区、乡村指引
福建在过去几年开展的社区建设主要针对老旧社区的设施更新和景观风貌改造,资金投入量很大,惠及面较为有限,而且存在政府机构与社区沟通困难、社区意见整合困难、偏僻地段社区无人问津等问题。本次规划除了继续实施持续5年的“完整社区建设”,又增加了“绿色社区”内容。在创新机制方面鼓励探索“社区规划师制度”,鼓励规划设计专业人士与社区居民建立长期沟通合作,自下而上提出环境改造计划,申请专项资金,逐步提高社区生活环境品质,环境卫生、景观改善方面的工作可以发动居民完成。鉴于社区规划师制度难以推广的原因是无法采用非营利组织运营模式参与社会服务,规划建议尽快破解制度瓶颈,鼓励成立一批环境保护与治理、历史文化保护、社区建设相关的社会组织和非营利机构,推动与环境建设相关的社会治理。
在美丽乡村建设行动中,规划提出从“典型示范”、“规划提升”、“队伍建设”和“两岸交流”四个方面加强。配合规划,制定并下发《村庄风貌管控技术导则》和《福建美丽乡村建设指南和标准》,提出“看得懂”、“好操作”、“成本低”的措施指导环境整治。针对乡村建设中出现的“用规划城市的方法规划农村,将乡村建设理解成修路建房等单纯的物质空间改造,简单拷贝其他地区”,导致“农村城市化”和“千村一面”等问题,规划提出探索乡村规划师制度。委托高等院校组织开展乡镇长、村建站负责人及相关管理人员业务培训,建立专项基金培训建筑工匠学习传统建筑技艺。此外,支持台湾专业机构参与美丽乡村建设和传统村落保护传承,支持乡村代表赴台交流乡村建设经验。
3.8 促进交流学习的“案例库”与试点示范机制
省域调研对城市建设中微观问题及具体项目进行专门考察,形成的《福建省宜居环境建设现状调研报告》对于地方认识省域普遍性问题和自身独特性问题很有帮助。此外,成果中的《宜居环境建设优秀项目案例库》也是一个创新,已经成为一个不断更新完善、被地方规划管理人员使用的工作手册,同时借助新媒体进行持续宣传,起到社会动员的积极作用。
近三年福建每年对宜居环境建设的直接投资额均超过2000亿元,“以奖代补”专项资金超过2亿元。专项资金主要用于奖励试点成功后成为示范的项目,其申报-试点-遴选-奖励的机制(图16) 中,充分发挥了政府资金支持、专家技术审核、群众参与评价和监督的多方作用。
图16 宜居环境项目试点示范机制
4 结语
中央城市工作会议要求全面加强城市的“宜居性”,这需要从规划、设计、建设、管理到治理的整个体系加快改革和创新。“福建宜居环境规划”作为第一个省级以“宜居”为主题的规划,特别强调逐层传导城市建设模式转型意图,激发社会广泛参与宜居环境建设的动员作用,进而促进社会治理模式转型,并在规划方法和实施机制上进行了若干探索。无论是省、市宜居环境指标体系构建,还是对城市、乡村提出的建设要求,都不强调全面完整,而注重解决当下紧迫问题。环境“宜居性”是一个十分开放的议题,用“宜居”标准去建设城市和提升乡村是一种价值观的转变。但是,应当承认人居环境“宜居性”相关问题却不是一个综合性规划可以解决的。本次宜居环境规划的最大贡献,是在省级层面扭转了区域和城镇发展的价值取向;平衡好人工环境建设与自然环境保护、经济发展与人居环境改善;同时,诠释了福建省建设美丽中国和美丽家园的丰富内涵。
本文为《城市规划学刊》原创文章
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