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小秘书： 本文作者曾在上海求学，并具备在另一个特大城市参与总规编制的经验。这种商榷不无益处。 最近，上海2040总规 《上海市城市总体规划（2016-2040）（草案）》（以下简称《上海2040》）的公示，引起关注。<a href="http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA5NzYzMzEwMQ==&mid=2649512199&idx=1&sn=91946294b239cb435e87e8cbd8a3f248&scene=21#wechat_redirect" target="_blank" data_ue_src="http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA5NzYzMzEwMQ==&mid=2649512199&idx=1&sn=91946294b239cb435e87e8cbd8a3f248&scene=21#wechat_redirect">市政厅《上海人口那些事》一文</a>，从城市规划从业者的角度，阐述了人口预测的依据以及城市人口的相关问题，论证全面且深入，不仅从规划角度进行准确阐述，也为其他行业的人员提供了详细理论与案例介绍，不失为一篇规划研究的佳作。 但仔细拜读后，笔者认为，文中有一些内容不够准确，故通过此文与其商榷，并结合笔者长期思考，对上海的人口问题做进一步的探讨。 1.上海人口增长速度：增量还是增幅？ 相比年均增加的绝对数量，增长率更能代表反映一个城市的人口增长速度。举个简单的例子，一个1000多万人的特大城市，每年人口增长10万人；一个小县城20万人，每年人口增长5万，谁的人口增速快？显然是县城。 而在《上海人口那些事》一文中，作者多次用年均增长的数量描述城市人口增速：“在1949年之前的百余年间，上海人口…….年均净增5万人；21世纪的头十年……是上海开埠170多年间人口增速最快的时期，年均增长63.4万人。”特别是，在论证2040年上海5000万人是个什么概念时，作者说，“以现有2415万人口推算，这意味着，今后25年内，上海每年要净增人口100万以上……这一速率将远远超过历史上的任何一个高速增长时期。”如果从每年增长的绝对值上看，是这样的。但如果从年均增长幅度上看，今后25年，人口增长到5000万，年均增长率也只是2.95%。 这个2.95%，是什么概念呢？我们回顾一下，21世纪头十年，上海人口的年均增长率是多少？是3.65%。再往前，从1949年到1980年，计划经济时期，我国城市化长期停滞，但上海人口年均增长率也有2.47%。如作者所言，这一时期行政区划调整造成了人口增长，不过，人口增长的数字里，行政区划调整带来的人口，具体数字不得而知。那么，再往前，从1852年到1949年，在97年间，上海实现了从开埠到国际大都市的发展，历经晚清和民国的战乱，人口年均增长率为6.59%。可见，如果今后25年人口增长到5000万的话，以年均增长率来看，并非像作者所言，“这一速率将远远超过历史上任何一个高速增长时期”。其增速不但没有21世纪头十年高，也远低于建国前的增长速度。 2. 上海的人口增长趋势会怎样？ 《上海人口那些事》认为，“外来人口始终是上海人口增长的动因”。这一点，我想大家都会赞成。文章还认为，“人口增长和经济增长呈正相关”。这句话也有道理，但并非绝对。这里缺少对人口和经济增长的定量分析：究竟是因为经济增长速度快，带来了人口集聚；还是因为人口的集聚，推动了经济增长？这个因果关系需要明确。 如果从经济增长角度来看，文章提出，“对中国经济‘L’型的判断，上海也自然被包含于其中”。事实上，对经济做过于长期的预测，困难非常大；如此长期的人口预测，也绝对要慎重，不能轻易下判断。且不说对未来25年经济增长预测的准确性有多大，关于“L”型，经济究竟会下行到什么程度，也缺少定量判断。事实上，我国提出，要在“十三五”跨过中等收入陷阱，在本世纪中叶达到中等发达国家的水平。如果从中国经济发展趋势来看，总体依然向好，不应做出过于悲观的判断。 仍以建国前一百年为例，清末和民国经济发展最好的“黄金十年”，据推算，GDP年平均增长率也只是8.4%左右（参考1）。其余更多时候处于战乱之中。但那个时期，上海的人口仍然是快速增长的。 许多经济下行的国家，人口反而更加集聚于大城市。上海也经历过这种情形：民国世纪经济动荡，人口更加向上海集聚。事实上，在经济形势不好的时候，小城市由于产业结构单一、发展基础薄弱，受到的冲击更大。大量人口因小城市工作机会少，而来到大城市生活。目前很多年轻人，从一些经济不振的地方，来到富有经济活力的大城市工作。“逃回北上广”也反映了类似情况。 作者认为，“事实上，人口增长从来都不是线性的。”非线性的人口增长，意味着有下行的可能性，也有更快增加的可能性。哪怕是人口老龄化严重、经济衰弱、全国人口负增长的一些欧洲国家和日本，大城市的人口仍然是持续增长。 值得注意的一点是，文章提出了2010年以来上海的人口增速在下滑的现象。这个更需要具体分析原因：这种下滑是市场机制自发的，还是城市人口政策收紧造成的？事实上，人口增速下滑和近年来不断加紧的人口限制政策密切相关。近日网上流传的一张图片很能说明问题：上海曾经是买房送户口的。近年来则不断推出限制人口的政策，比如，买房限购、外来人口子女就学门槛不断提高（父母或父母一方持有的居住证件、务工证明年限从1年提高至3年）。这其实反映了，上海的人口增量减少，更多是人为政策导致，是对市场机制的一种扭曲。如今上海人口增速下滑，是政策收紧的结果，不能作为政策制定的出发点。如果基于这样的政策去制定城市人口政策，无异于用一个新的错误决策去掩盖前一个错误。 3.人口对城市发展目标意味着什么？ 我们应明确这样一个道理：人口不是城市的负担，而是城市重要的资源、发展的动力。八九十年代，广东得改革开放之先，大量外来人口为珠三角经济崛起做出巨大贡献。而上海在本世纪头一个十年，经济快速增长，重回中国经济核心，也是得益于那时的大量人口增长。我国近些年经济增速的放缓，同样与人口红利消失、适龄劳动人口数量逐年减少密切相关。大量的青壮年外来人口，恰恰是当前大城市的人口红利。 上海2040的发展目标是“全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心”。我们再看看其他全球城市，纽约、伦敦，乃至任何一个发达国家的城市，都是鼓励和吸引人口前来居住的。纽约市民里，有37.1%出生于海外，有色人种比例超过一半。伦敦的英国白人同样不足一半。加拿大的多伦多，被评为最全球化的城市，有超过一半人口都出生在国外。 上海要建设国际城市，必须拿出海纳百川的开放胸襟。真正的全球城市，不仅大量吸纳本国人口，还有数量可观的国际移民。如果在上海落户比拿欧美国家绿卡还难，高端人才完全可以选择其他国际城市。在全球人口流动、劳动力市场国际化的世界中，其他世界城市都在竞相吸引人口，上海也必须采用开放的人口政策，参与城市间的竞争。人口集聚和国家的繁荣相辅相成。回顾强盛且开放的唐朝，国都长安，是人类历史上第一个人口过百万的大城市，也是一个世界城市，云集了全国和世界各地的商贾巨富、贩夫走卒。而当时欧洲国家的首位城市，都还是10万左右的人口规模。 作者也提到，纽约等城市出现过“经济下行阶段城市人口锐减”的情况。但需要注意，欧美国家的一些大城市，的确在一定时期人口减少，但那都是在国家和城市已高度发达的情况下出现的。上海与国际城市各方面还存在显著差距，不应未老先衰。 如果如作者所言 ，“经济下行”、“随着上海步入高龄化社会、少子化趋势难以短时间扭转，…..未来甚至不排除上海常住人口规模在2025-2030年期间达到峰值后逐渐下滑的可能性”…如果真是这样一个老龄化、人口减少、经济下行的上海，还能建设成规划目标的“国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心”吗？如果上海的人口真的逐年减少，且不说城市繁荣不再，甚至还需要国家进行转移支付，来保障这个老龄之城的社保。 4.水泥森林，真的很不堪？ 作者认为，如果上海人口达到5000万，会产生“一个5000乃至6000多平方公里的水泥森林的图景，难道这就是我们理想中的上海吗？” 我们不妨畅想一下这样的图景。首先，如果到了2040年，上海人口达到5000万，那么5000-6000平方公里的“水泥森林”恰好能满足这么多人的生活，这恰恰是一种理想的图景。另一种可能是，如果真的达到了5000万，但建设用地、基础设施和公共服务设施依然是按照2500万人建设的，那才真是一种“恐怖”的图景：城市拥挤不堪、资源短缺。通俗点讲就是，本来能建两栋房子，安置两家人。但由于只规划了一栋房子，只好让两家人挤在一个房子里。 作者还认为，“剩余的1840万人要全部集中在中心城664平方公里的土地上，这将是一个全世界人口密度最高的中心城……”，并认为这并不合适。 首先，这个密度并不比世界其他很多城市，特别是许多亚洲城市的中心区高。从全世界来看，城市的可持续发展，都是越来越追求集约、密集的。格雷泽在《城市的胜利》中指出，密集的城市、浓缩的空间，不仅造就了城市的繁荣，也是可持续的发展之道。美国的城市低密度蔓延是城市发展的一个例子。而亚洲的城市向来有高密度的传统。香港、新加坡等城市，密度比中国国内城市高很多，却一直是可持续发展的典范。中国城市密度还不够，是地理学、城市规划界专家学者经常讨论的话题。而且，在今后二三十年内，随着未来科技发展，城市管理更加精细化、智能化，城市为何不能通过更精细的发展实现高密度下的宜居？ 同时，如果有5000万或更多的人口集聚在上海，从区域和全国的角度看，恰恰是高效的、生态的城市发展模式。大城市的人均土地占有更少，更能通过公共交通等，实现资源集约利用和城市精明发展。 另外，如果觉得1840万人集中在664平方公里土地上过于拥挤。那为什么觉得是人多了，而不是地少了呢？ 如果一个城市把人口作为资本来吸纳，那必定要建设符合人口总量的“水泥森林”来安置人口，这更证明了“水泥森林”的合理性。 作者“相当于把两个以上澳大利亚的人口强行塞进上海这个气球里面”的比喻，我认为也不合适。如果人口是自发集聚的，那么我们应当尊重市场行为，去服务于这些人口，去把气球做大。无论人增加还是减少，都要让气球随着人走。 最后，“我们理想中的上海”这个概念，确实因人而异。从各渠道得到的信息看，不少参与上海总规前期研究的学者也认为，上海不存在显著的资源约束，从理论上讲，5000万人是可行的。而在宽带山论坛上，某些人觉得，现在两千多万人的上海，人就已经太多了。 5.国际经验究竟是怎么样的？ <a href="http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA5NzYzMzEwMQ==&mid=2649512199&idx=1&sn=91946294b239cb435e87e8cbd8a3f248&scene=21#wechat_redirect" target="_blank" data_ue_src="http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA5NzYzMzEwMQ==&mid=2649512199&idx=1&sn=91946294b239cb435e87e8cbd8a3f248&scene=21#wechat_redirect">《那些事》一文，</a>通过研究全世界人口排名前十位的国家及其首位城市人口数据， 发现这十个国家可以分为两类：一类是包括日本、巴基斯坦、孟加拉、俄罗斯等四个国家，首位城市人口比重在8.7至10.4之间；另一类则是包括中国在内的其他六个国家（含全球国家人口前五位的五个国家），首位城市人口比重在1.6-3.7之间。从而得出结论：“首位城市和国家人口的关系呈现极大的分化特征，难以从中得到规律性判断。” 原本，笔者对“其他六个国家”的首位城市“首位城市人口比重在1.6-3.7之间”的结论存疑，于是重新进行了统计和核算，特意查找了最新数据的世界前十个国家的人口排名（除了尼日利亚数据来自联合国的资料外，各国数据均来自其官方统计），但发现排名和《那些事》一文略有出入（可能和《那些事》采用的是2015年的数据有关）：日本人口数排在第十一位，取而代之进入前十名的是墨西哥。因为《那些事》并没有列出前十大国家，因此作者应该是用日本代替了墨西哥。 <img data-s="300,640" data-type="jpeg" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/ZKxpoW5ACbbibPtskzKP4f8Ehojkic6vTwxib62sNsiahXJ8UAHhHqVqPGnUxLDjQzvJFibtloESWrQfPxIKia74ibUwg/0?wx_fmt=jpeg" data-ratio="0.3782696177062374" data-w="994" /> 世界各国人口排名，来源：维基百科 如果用日本代替墨西哥，根据世界人口排名，作者所说的“其他六个国家”即为世界人口排名前十位的国家除去日本、巴基斯坦、孟加拉、俄罗斯，即巴西、印尼、美国、印度、尼日利亚和中国。笔者根据可获得的各国官方统计数据，对其首位城市人口比重进行计算。各国城市城市核心区、都市区的概念各异，故每个国家逐一分析。由于我们这里一直在讨论的上海2500万人的规划人口是针对整个市域的，因此尽量找国外类似我国大城市域的都市区来比照。 巴西首位城市是圣保罗，圣保罗都市区（7944平方公里）和上海市域（6833平方公里）具有可比性，2014年有2109万人（参考2），占全国人口10.3%。 印尼的首位城市是雅加达，其城市中心区（Area of DKI Jakarta，664平方公里）类似上海中心城（664平方公里）；大都市区（Jabodetabek，6,392平方公里）类似上海市域。2014年年人口为3033万人，占全国人口11%（参考3）。 美国首位城市纽约， 其Manhattan、The Bronx、Brooklyn、Queens、Staten Island 组成的New York City（786平方公里）类似上海中心城，而纽约大都市统计区（MSA，34490平方公里）类似上海市域（虽然该区域比上海市域大，但仍是同一数量级，与我国面积稍大的地级市类似。并考虑到美国城市郊区的低密度蔓延特征，因此该区域和上海市域是可比的）。纽约大都市统计区2015年人口为2018万人（参考4），占全国人口7.3%。 印度的首位城市孟买市区（603平方公里）与上海中心城类似，大都市区（4355平方公里 ）类似上海市域，2011人口2075万人（参考5），占全国1.71%。 尼日利亚首位城市拉各斯，可获取的城市范围有三个：907平方公里（Urban），1171.28平方公里（Metropolis），和1535.4 平方公里（Metro），这几个范围都比上海市域小很多。这里取其最大的Metro的范围，人口为2100万人（参考6），占全国11.5%。而如果找到和上海相同的空间尺度，那么这个比例会更高。 根据2015年统计数据，中国首位城市人口占全国比例为1.76%。这里只有这一个数据和《那些事》的计算结果相同。 在此，去除中印两国，其他四国比例都在7.4%-11.5%之间，与作者所说的“1.6-3.7”范围显著不同。因此，作者可能是用其他城市类似上海中心城的范围，而非都市区（类似上海市域）去做研究。而巴西、印尼、美国、尼日利亚数据为10.3%、11%、7.4%，11.5%，不仅相似度高，还与作者统计的日本、巴基斯坦、孟加拉、俄罗斯等四国的“8.7%-10.4%”的区间段非常接近。这与作者“呈现极大的分化特征，难以从中得到规律性判断”的看法相左。这还是比较有规律的，多数国家首位城市还都是占全国一成左右的人口。 那么，印度的比例为什么那么低呢？熟悉印度城市体系的人都知道，相比中国，印度的城市层级体系更为平均和扁平。排名靠前的几大城市，孟买、德里、金奈、海德拉巴、艾哈迈达巴德、加尔各答等，各城市之间人口相差不大，没有显著的数量落差。而我国的北京和上海，人口可谓显著高于其他城市。从这个角度讲，印度具有一定的独特性，有点类似德国的城镇体系，大城市不突出。另外，印度城镇化率明显低于中国，大量人口仍居住在农村，大城市发展集聚效应还不显著。 事实上，通过简单横向比较这几个人口大国的首位城市比例，就轻易下结论，显然有些粗糙。我们不仅需要考察更多的国家，同时也应意识到，一个国家的首位城市人口比重，和一个国家的面积、总人口、发展特征等众多因素都有着关系。在这方面研究颇为深入的陆铭、陈钊二位教授，收集了一个覆盖全球142个国家（经济体）多个变量的数据库，通过建立计量模型发现，影响首位城市人口规模最为重要的因素是国家的总人口，而且城市化水平和经济开放等因素都会促使人口向首位城市集中。研究结果表明，上海的人口并非像很多人所认为的那样“太多了”（参考7）。  6.设施的弹性足够吗？ 为什么城市规划要预测人口？因为建设用地与人口挂钩，而人口也决定了基础设施和公共服务设施的配置量。 作者特别强调，“2500万绝不是上海今后配置基础设施与公共服务设施的唯一基准值。”因为，“养老、基础教育等基本公共服务设施，以满足常住人口需求为主，水、能源、交通等基础设施为满足实际服务人口的需求，预留了20%以上的弹性；文化、医疗、体育等高等级公共服务设施，还需要满足更大区域内人群的需求。” 首先，我国城市规划的公共服务设施配置都有各种千人指标之类的标准。总量实际上都和人口挂钩。作者也表示，“养老、基础教育等基本公共服务设施满足常住人口为主。”这些最重要的满足人生活需求的服务，是留住人的最关键的因素。如果人口超过这个预测值，那么必然有人面临因“以教控人”而被迫离开。同理，如果5000万人是可能的，那么基础设施仅仅20%的弹性也是捉襟见肘。 而高等级公共服务设施，本身就是我国城镇体系中按等级配置设施的产物。换句话说，无论上海有多少人，只要是我国的首位城市、长三角第一级的城市，都要一样这样设置。这类设施就像是奥林匹克运动馆一样，本身就是服务区域、全国的，与普通市民的需求关系没那么大。 此外，现在的上海等大城市，都存在为数不少的未被统计的外来人口。有学者研究提出，特大城市实际人口数量远大于统计的人口数量。这些人口很多从事低收入、非正式就业，年轻时为城市做出了大量贡献，却没有享受到城市的基本公共服务，年龄大了只能被迫返乡。真正注重公平正义的现代大都市，显然不能忽视对这部分人的公共服务。 几点思考 笔者同样是城市规划行业从业者，对规划编制工作深有体会。参与总规编制着实不易，一个县的总规从头到尾做下来，都能让人脱一层皮。一个大上海的总规，要考虑到方方面面，更不是轻松的活。总体来看，《上海2040》在规划理念、规划模式和公众参与上都有很大创新，可以说是引领全国规划编制的旗帜。 笔者对此深表钦佩，并非常认同《上海人口那些事》结尾的那句话：“无论2040年的上海有多少人，作为城市的规划建设管理者，都要为这些人建设比今天更好的宜居环境。”笔者这里的一些意见，也是为了更好地完善规划和制度设计，营造更为美好、更为宜居的上海。 笔者也想借此机会，基于这次讨论，延伸探讨，发表几点对城市规划的思考。 （1）需要重新认识城市人口内涵 人力资本是创造城市财富最重要的生产要素。在新时期，城市竞争力的核心将是人。城市规划需要对人进行重新认识。笔者非常赞同《上海人口那点事》的作者对“以人定地”的技术工具的否定和“人口结构的多元分析”思路。 事实上，随着经济发展，城市人口的变动模式将更加多元。我们在规划中预测大城市人口，潜意识里默认本地人会一直生活在这里。而事实上，伦敦、纽约等国际城市，不少本地人也会去外地生活。人们甚至在不同年龄段，在城市之间、城乡之间自由流动。真正的国际大都市，更像一个大的舞台，有人来有人走，每个人都在舞台上展现自我，实现梦想。正如“New Yorker”这个名称，不是形容纽约土生土长的本地人，而是形容那些来到纽约奋斗、具备纽约精神的世界各地的人。 纵观我国改革的进程，也一直是解放对人的束缚、不断提升人自由意志实现的过程。人口的自由流动与迁徙，是人的权利，也会是今后改革的方向。我们关心的重点，不应该是通过比照其他国家，来确定上海的人口规模有多大，不应该是要让上海的人口控制在什么区间，而应该放在保障人口自由流动和集聚上。通过制度设计和保障，让每一个愿意来上海的人能享受基本的城市服务，让每一个愿意离开上海的人随时能走，并且随时欢迎他或她回来。 （2）重新认识城市规划的价值导向 长期以来，我们的城市规划过于强调技术逻辑思维，工具理性大大压过价值理性。但作为一种公共政策，必须要做价值判断，而不能单一追求效率。新型城镇化强调以人为核心。我们需要从个体的视角，注重社会公正公平的实现，注重对弱势群体的关怀，注重对人自由权利的保障。与其说理论上多少人口规模合理，不如强调尊重人口迁移的自由选择，并通过规划来配合个人的选择，通过前提公平、过程公平和结果公平等多种方式，帮助人完成自我实现。 从另一个角度讲，生活中常见这样的场景：女人埋怨男人不肯为她送礼物：“不是钱的事，是那份心意，那种感觉。”在这里就是，究竟要写2500万还是5000万，这个数字可能并不重要，重要的是对人口流动的态度：我们是控制人口，还是尊重人的自由选择？规划需要从理想蓝图的引导，走向公众服务的意识。只有处理好这一问题，人口指标等问题才不会引起众多异议。 （3）重新认识争论的价值 近些年来，城市规划一直致力于促进公众参与。但由于长期工作理念和方式，公众参与规划一直不够充分，往往是被动参与。笔者刚参加工作时，一个县的的规划局大院门口挂了几幅公示牌，几个农民在看边议论。“你说这上面写着让大家提意见，你有啥意见？” “提啥意见啊，没用。”而规划局的另一边，几个农民因为征地不满而上访。这就是在规划过程中缺少参与，而事后被动参与的例子。 《上海2040》，特别是人口部分，引发了大量社会议论。这是好事，反映了上海在城市规划公开、市民参与方面的进步。事实上，这次规划一开始就广泛进行宣传，编制过程开放吸纳社会各界意见。这让看似神秘的城市规划逐步走出了黑箱。 作为公共政策，规划需要脱去精英思想，而要让普通市民都能听懂，都能讨论。我们需要有更多不同学科背景、职业身份的学者以及社会公众参与规划的讨论。城市规划是个软科学，很多时候并无唯一答案，更重要的是，要去充分倾听不同的声音。 最后，本文写作仓促，笔者认知有限，文章如有不当之处，望多多指正。不胜感激。 参考文献：（1）于淑娟，《“民国黄金十年”的繁荣为何反而导致农民加入红军》， http://news.ifeng.com/a/20160423/48561241_0.shtml（2）2014 population estimates. Brazilian Institute of Geography and Statistics (IBGE) (1 July 2014)." . Ibge.gov.br. Retrieved September 14, 2014.（3）http://www.thejakartapost.com Population growth of Greater Jakarta and its impact（4）Annual Estimates of the Resident Population: April 1, 2010 to July 1, 2015 – Metropolitan Statistical Area; and for Puerto Rico – 2015 Population Estimates". U.S. Census Bureau. Retrieved March 28, 2016.（5）INDIA STATS : Million plus cities in India as per Census 2011. Press Information Bureau, Mumbai.（6）"Population-Lagos State". Lagos State Government. Retrieved 21 February 2016.（7）陈钊，陆铭，《首位城市该多大？——国家规模、全球化和城市化的影响》 <img data-s="300,640" data-type="jpeg" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/ZKxpoW5ACbZkABsGZ3VNqAzNibob2pswQfXvS2Nw4siayGHXMdDwvaYiaibeLPxQeNhKy1iag7Oic1nHnIRgyUSuxZCw/0?wx_fmt=jpeg" data-ratio="0.9947368421052631" data-w="380" /> 
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