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城市保护与更新的新尝试：容积率转移
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（编号：1116）
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2016-09-09 00:14:32
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<br /><div class="rich_media_content " id="js_content"> <p style="line-height: 2em; text-indent: 0em;"><strong style="max-width: 100%; color: rgb(62, 62, 62); line-height: 32px; white-space: pre-wrap; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(255, 255, 255);"><span style="max-width: 100%; color: rgb(61, 167, 66); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><a name="OLE_LINK4" style="max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><strong style="max-width: 100%; color: rgb(62, 62, 62); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><span style="max-width: 100%; color: rgb(0, 209, 0); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><strong style="max-width: 100%; color: rgb(62, 62, 62); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><span style="max-width: 100%; color: rgb(0, 209, 0); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><strong style="max-width: 100%; color: rgb(0, 128, 255); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;">总第104期（2016年第50期）</strong></span></strong></span></strong></a></span></strong></p><p style="line-height: 2em; text-align: left; text-indent: 0em;"><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;"><img data-s="300,640" data-type="jpeg" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/zRx0jDRJCdcyuLdUvadNUoBPgib2icGhwa4umKfjaEp3scLk9sehesny0FyRVUIfTACkXqU38ykoS0rh0WzHhZEA/0?wx_fmt=jpeg" style="width: 100%; height: auto;" data-ratio="0.5911111111111111" data-w="900" /></span></p><p style="line-height: 2em; text-align: left; text-indent: 2em;"><strong style="max-width: 100%; color: rgb(62, 62, 62); line-height: 32px; white-space: pre-wrap; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(255, 255, 255);"><span style="max-width: 100%; color: rgb(61, 167, 66); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><a name="OLE_LINK4" style="max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><strong style="max-width: 100%; color: rgb(62, 62, 62); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><span style="max-width: 100%; color: rgb(0, 209, 0); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><strong style="max-width: 100%; color: rgb(62, 62, 62); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><span style="max-width: 100%; color: rgb(0, 209, 0); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><strong style="max-width: 100%; color: rgb(0, 128, 255); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"></strong></span></strong></span></strong></a></span></strong><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">容积率是城市土地开发最重要的技术指标之一</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">，关系到土地建设强度、建筑高度与面积、城市公共活动空间等</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">。</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">对容积率</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">的控制，</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">是政府</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">协调经济发展</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">与保障</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">城市生活品质</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">的重要手段</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">。</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">借鉴</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">西方国家</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">土地开发权补偿和转移制度</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">对城市公共事业、历史保护的鼓励，</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">我国的</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">北</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">京、上海、</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">重庆</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">等地</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">在</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">2010</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">年前后</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">均</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">制定</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">了</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">有关</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">容积率补偿</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">的</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">政策，</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">还创新性的提出</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">设立</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">“容积率银行”，为容积率异地转移创造平台。</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">但由于法律体系、土地出让政策和政府管理结构的限制，</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">我国</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">对容积率转移的应用</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">尚</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">处于</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">理论与</span><span style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">初期尝试阶段。</span></p><p style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">今年5月，广州市城市规划委员会第二次会议审议通过了北京路一个地产开发项目的“削顶瘦身”，将富余的建设量“腾挪”到东莞庄路的某一地块上，以减少对北京路历史文化风貌的影响。广州的探索率先开启了容积率转移在城市保护与更新领域中的实践。</p><p style="line-height: 2em; text-indent: 2em;"><strong><span style="color: rgb(61, 167, 66);">△容积率转移的概念。</span></strong>即允许原属一宗土地上的可建设容积一部分或全部转移至另一宗可供建设用地上。就城市保护与更新而言，因保护管控需要而使开发的建筑容积率受到限制的部分，在符合城市规划的条件下，可以转移到同一规划地区内其他任一非保护地区，并适当提高建筑容积率的一种补偿开发策略。</p><p style="line-height: 2em; text-indent: 2em;"><strong><span style="color: rgb(61, 167, 66);">△城市保护与更新面临的实际困境。</span></strong>伴随我国经济的快速发展，城市中心区土地的价值不断攀升，位于其中的文化遗产和旧城所占用的土地因不能拆除或再改造建设容量的限制，使得城市保护与旧城更新管理面临着市场的经济成本和开发资本的双重压力，成为市场开发的“受害者”。可以说，全国各地城市因市场逐利行为而被拆除、破坏的历史文化遗产、旧城区地块不可尽数。</p><p style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">而我国城市保护与更新通常采用行政管理的硬性推行方式，建筑容量、高度等限制受到很大的市场阻力，而历史城区内诸多历史遗留的已批未建项目的管控更是受到“原有规划设计条件”的挑战。据悉，广州历史城区范围内，大约有1000多宗在《广州市历史文化名城保护规划》（2014年编制）编制前就已经完成建设许可等相关手续，但与该规划管控相冲突的项目。若采用政府回购或者置换方式，需要投入两三千亿，基本不可能实现；而若按照原有规划设计条件批复建设，又违背历史城区的保护要求。</p><p style="line-height: 2em; text-indent: 2em;"><strong><span style="color: rgb(61, 167, 66);">△容积率转移的实践尝试。</span></strong>为达到城市保护与旧城更新的目标，同时也激发开发商对旧城区进行开发的热情，广州北京路开发项目采取了把富余的容积率转移到外围城区的方式。容积率转移的实践尝试，意味着其将成为城市保护与更新的重要手段。</p><p style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">从操作层面来看，政府部门通过制定容积转移相关政策规定，可以无需财政支出就获得对城市保护与更新的目标；土地所有者通过容积转移的自由交易，可以获得因长期土地限制开发而产生的损失补偿；而容积率获得者可以在容积转移过程中购买开发所需的容积，并配合政府部门的政策将容积移入适当的开发区位，促进城市合理有序的发展。</p><p style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">从实施成效来看，城市新区较好位置1公顷土地的高效开发，大约能保护2.5-3公顷的历史街区，相当于把拆迁压力置换出来，还能产生一些资金去维修历史街区基础设施。</p><p style="line-height: 2em; text-indent: 2em;"><strong><span style="color: rgb(61, 167, 66);">△总结与启示。</span></strong>“容积率转移”是平衡土地开发利益，顾及公共效益的城市规划建设管理制度。就重庆而言，“容积率转移”不仅需要在城市保护与更新领域中实践，也需要在城市容量控制与宜居环境建设领域中尝试。</p><p style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">一方面，反思在旧城改造中被拆除的弹子石老街、东水门老街，现在正在开展的十八梯、解放东路等传统风貌街区的保护更新工作即可采取“容积率转移”的方式，对于在该项工作中受到的建筑强度、建筑高度限制所带来的损失，通过在其他地块获得的补偿，来提高市场的参与热情。而目前正在编制的《重庆市城市更新实施办法》也可从地方法规的层面增加“容积率转移”的内容，设计出适合重庆地方实际的容积率异地补偿制度。</p><p style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">另一方面，重读2008年编制完成的“重庆市主城区适宜密度及策略研究”报告，当时针对核心区高密度、高容积率、高强度的开发现状，前瞻性地提出了研究并尝试推行土地开发权转移制度的建议。但经过8年的发展，核心区的建设强度、建设密度不减反增，居住人口占主城居住人口总量的62%，商业商务用地平均容积率达到4.0，供应量远远超过实际需求。由此，有必要尝试“容积率转移”实践，使规划、土地管理部门在主城区范围内进行规划平衡和土地调控，将核心区多余的建筑容量转移到更具开发意义的新城区，疏解核心区的建设强度和就业居住人口。</p><p style="line-height: 2em; text-indent: 2em;">当前，要推动“容积率转移”的实践，还需要在容积率转移的条件、允许转移的容积率量化方法、允许转移的地方、转移的容积率属性（商业或住宅）等方面进行合法性的探索。在我国全面进入了市场经济的今天，需要政府在保障公共利益不受损害的前提下，合理运用基于“市场需要”的管理方法和控制政策，鼓励开发商加入到公共事业的建设中来。</p><p><strong style="max-width: 100%; white-space: pre-wrap; line-height: 32px; color: rgb(0, 128, 255); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(255, 255, 255);">重庆市规划设计研究院博士后科研工作站主办</strong></p> </div> <br />