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<img src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/yhJ4vQAvfZB29ibhOgZEsnGKPfxDGXbFiaNKFXsywIgCA8GGEPYbsiaGdbViasM7z5qTztfBsFDWHGljgByrcL3zYw/0?wx_fmt=gif" data-w="640" data-ratio="0.11875" data-type="gif" style="line-height: 28px; text-align: center; white-space: normal;" />文 | 邬弋军  规划研究所最近上海市政府公布了新一轮城市总体规划：《上海市城市总体规划（2016-2040）》（简称《上海2040》）的草案公示文件，在媒体圈、城市规划圈、经济圈以及房产圈等各类圈子里，一石激起千层浪。虽然城市规划是非常专业的领域，但经过上海市政府的努力，公示文件做的不但精美漂亮，而且还非常通俗易懂，能够让大众理解并能够积极的参与献策，因此短时间内就涌现了很多关于《上海2040》的评论。有几篇比较有影响力的尖锐批评，主要集中在“2500万人口20年不增长”这个数据上，评价的角度是经济学混合了“房价理论”的热门逻辑，虽然看着有一定道理，也很过瘾，但毕竟，城市规划本身是多目标的综合诉求的公共政策，并非经济学的单一目标诉求，因此恐怕这样尖锐的批评最后未必能得到严肃认真的回应。甚至我猜想：鉴于当前城市总体规划所处敏感的时代环境和上海的特殊重要地位，这个数据本身也可能是故意抛出来激起舆论争议的，用来借大众之口求取某个博弈的胜算，也未尝不能啊！（纯猜测，你可别当真<img data-type="gif" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_gif/yhJ4vQAvfZDukYZk5FmO6s322UaDIC5qEc2rexm9ehxYSLwQNlgvQISuVfMibyg01hK7t8IuI9eWViashSNYEgXQ/0?wx_fmt=gif" data-ratio="1" data-w="24" />）<img data-s="300,640" data-type="png" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/yhJ4vQAvfZDukYZk5FmO6s322UaDIC5qevAQSDH6T4sUoFPkJsdeg1Gib7E2X0van3iahSphAbI9bHcxcAbVic2gw/0?wx_fmt=png" data-ratio="0.6507177033492823" data-w="418" />作为一个城市规划师，通读过《上海2040》公示文件的全文后，我的第一感觉是：还是熟悉的味道！这种无所不包的庞杂，在整体上而言，确实是一份出自国内规划界、用传统的规划原理应对和解决新时代城市问题的正宗的规划文件。简单地说：“这都是套路”。但是在仔细琢磨几天之后，我还发现了套路之外的一些专业欣喜。 十八大以来，城市规划行业面临着几乎是全新的时代环境，特别是总体规划，过往被掩盖的几个重要的矛盾集中暴露出来，最典型的问题比如：用“静态蓝图”的方式应对“动态现实”的矛盾；规划体系设计中“项目绑架详规、详规绑架总体规划”的层级倒置的矛盾；既要体现“法律的刚性”又要照顾市场化“发展的弹性”等等矛盾。在全行业对此类矛盾的解决尚无明确共识的情况下，在行业标准和顶层体系设计没有根本调整的前提下，很多地方的城市总体规划编制工作因为新问题的出现陷入了停顿和观望，甚至出现了一些凭着机械理解“依法规划”和“一张蓝图干到底”的字面意思就来指导城市规划编制、实施甚至机械执法的情况，对全行业带来了巨大困扰。而眼前的《上海2040》公示文件，显然也是在这一环境转变之后编制的。作为中国首屈一指的重要城市的总体规划，《上海2040》必须回答总体规划编制如何在新的政策和法制环境下，将城市规划的刚性和城市发展的弹性结合起来、将政策的严肃性和市场主导的灵活性结合起来的问题，并且用“一张蓝图干到底”的形式体现出来。至少我认为，在空间资源的调配上，《上海2040》做到了。公示文件中有这样几组数据，我们可以简单地算几笔空间账（相关图纸附文后）：本规划范围8359平方公里（注：即上海市域面积），其中陆域面积6833平方公里（注：除掉长江、海域等大型水体）。至2040年，全市规划建设用地总规模控制在3200平方公里以内（注：此处是城乡全部的建设用地，非城市建设用地。公示文件中的所有图纸，均没有出现这3200平方公里建设用地的具体布局）。全市划定城市生态保护控制总面积不小于5465平方公里（其中陆域面积3033平方公里），陆域生态保护控制线范围占市域陆域总面积的44.4%。（注：即6833*44.4%=3033）。以规划建设用地总量锁定为前提，根据全市域城乡空间格局划定城市开发边界（注：比对公示文件中“上海市域生态保护控制线规划图”及“上海市域城市开发边界规划图”，可知规划中划定的“城市开发边界”等于从市域陆域面积中除去“一二三类生态保护控制线”的范围，即划定的“城市开发边界”的面积，约为6833-3033=3800平方公里，再加上“四类生态控制线”内的面积，即“大型城市公园绿地、水系、楔形绿地等”，也就是说，“城市开发边界”的面积在3800平方公里以上：3800+）。主城区包括中心城和主城片区……范围面积约为1137平方公里。战略留白空间：在城市开发边界范围内划示战略留白空间……总规模约200平方公里。至2040年，城市开发边界内建设用地在全市规划建设用地总规模中的比重达到80%以上；城市开发边界外减量化腾挪的建设用地指标用于保障城市开发边界内新增建设用地需求，严格限制除市政、交通基础设施以外的其他建设用途。（注：也就是说，规划承诺不突破的3200平方公里的建设用地中，现状有、而且直到2040年也允许仍然有20%即640平方公里，散布在“城市开发边界”之外，当然，应该主要是村庄建设用地。）那么，以上这些数据，究竟说明了什么问题？《上海2040》有一个在城市规划界内引人瞩目的理念叫做“减量规划”，即承诺了至2040年全市总建设用地规模不超过3200平方公里（2014年现状约为3124平方公里），增量比土地利用总体规划给予的2020年的增量用地指标要少，故为减量规划。但是如上文所说，公示文件中的所有图纸，均没有明确这3200平方公里的具体布局，我们看到的“上海市域用地布局规划图”中的各类色块，仔细检查对应的图例，都不是《城市用地分类与规划建设用地标准GB 50137-2011》中对应的“用地”概念，而是各种“区”，因而说明了这只是一张结构引导图而非用地规划图；并且，比照“上海市域用地布局规划图”与“上海市域城市开发边界规划图”，两者表达的“建设空间”范围是一致的，即3800+的范围。而到2040年前，这3800+范围内，真正属于3200建设用地范围的空间，可以只有80%即2560平方公里（下图黄色无斜线部分），而“上海市域用地布局规划图”这“一张蓝图”中，留出了1240平方公里的空间（下图粉色部分），是2560平方公里的建设用地可以“灵活变形”的空间边界：只要在这3800+边界之内，建设不少于2560平方公里建设用地、边界之外不多于640平方公里的建设用地，那么，规划的执行就是合法的！ <img data-s="300,640" data-type="jpeg" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/yhJ4vQAvfZDukYZk5FmO6s322UaDIC5qFCpv5YALmibL8aCaQWviaPibRqnYdGIK8D0V1Tlibt9QxsMXfHXGlIJfAg/0?wx_fmt=jpeg" data-ratio="0.63515625" data-w="1280" /> 图示：《上海2040》几组空间数据的关系示意这1240平方公里，占到了3200的38.7%，占到了2560的48.4%。如果我们把城市平面形态想象成一只变形虫，它的身体的38.7%-48.4%都可以灵活变化形状，那么，它的适应能力也一定是很强的！ 一句话：《上海2040》，在“一张蓝图干到底”的政策前提下，为政府、市场等各类社会力量留出了38.7%-48.4%的合法博弈的空间！而城市开发边界内外那20%建设空间围绕建设指标的腾退与新增，则是给各级政府继续保留调控能力的重要砝码。上海作为一个全球城市，本来就是也将越来越是全球各种大大小小力量的重要博弈场所，是一个极其复杂的巨系统。任何头脑，无论多么聪明，都不可能为这样一个巨系统，描绘出一幅管用20年的静态的、机械的、具体的“蓝图”。不仅是上海，任何一座稍具规模城市的城市总体规划作为一个政策工具，根本无力也无必要去框定一个非常具体的形态来承载未来变数极大的城市发展。如果以形而上的、机械的思维而不是辩证的思维去理解“一张蓝图干到底”的政策要求和“依法行政”的理念，那么，将不仅会把城市规划这个学科带进死胡同，成为广受诟病、甚至制约地方发展的“紧箍咒”，也会把城市发展本身带进停滞甚至倒退的沟里。所以，《上海2040》的出世，在我看来就像是一个宣言，是新时期城市规划方法论探索的一面旗帜，是辩证法思维在城市规划领域的一次胜利！《上海2040》将为现阶段的城市规划界，带来一股新风……尽管也许在人口规模的问题上，它还有待进一步完善。<img data-s="300,640" data-type="png" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/yhJ4vQAvfZDukYZk5FmO6s322UaDIC5qdzwHoReG56vpYDsEV9FrfwbssUSppKLYNKt3ibaeiaamVFCmK5LD0hSg/0?wx_fmt=png" style="" data-ratio="1.361842105263158" data-w="456" /><img data-s="300,640" data-type="png" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/yhJ4vQAvfZDukYZk5FmO6s322UaDIC5qNHtkA0uFrV8Yrooae4Hs8CTOcpicxqFBPNvz9oZ2HuQ2kIE3qrJQl6Q/0?wx_fmt=png" style="" data-ratio="1.3991228070175439" data-w="456" /><img data-s="300,640" data-type="png" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/yhJ4vQAvfZDukYZk5FmO6s322UaDIC5qiaES5GBlxGLfTBTkNwsydw00pWq92q4iaq9U6CtnUiaB1fs3ntdicUKCRQ/0?wx_fmt=png" style="" data-ratio="1.3969298245614035" data-w="456" />（本文只代表作者个人意见） JUP微信公众平台（微信号jupchina），如有任何需要请通过后台留言或者发送邮件至caoxc@jupchina.com<img src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/yhJ4vQAvfZDhSLJUvYyiaiahLoyIuAmWSUbkV5aAo5gWo9LgVLSZjdl7qkYMGW2O87S58cdzichBnIPX7Su0GqXAg/0?wx_fmt=png" data-w="536" data-ratio="0.5988805970149254" data-type="png" data-s="300,640" style="line-height: 28px;" /> 
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