中共十八届三中全会作出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大决策,并将其置于深化改革总目标的战略高度。
近几年来,围绕“治理现代化”这个目标,中央政府在推进依法治国、简政放权等方面采取了一系列举措,中国公共管理大变革的时代已经到来。治理(governance)是 1990 年代西方公共管理领域迅速兴起的一个概念,不同于传统那种以政府为核心、通过自上而下行政强制力为手段的管理模式,治理强调的是面对全球化竞争、弹性经济体系、民众力量成长等新背景,努力探寻一条政府、市场与社会组织间相互合作、多元协同的模式,鼓励通过多种社会集团的对话、协调、合作以达到最大程度地动员资源,并最终达到“多赢”的社会发展目标。
1949 年新中国成立后,通过一系列政治、经济与社会改造,国家垄断了政治、经济体系与社会空间,构建了一个贫富均衡、社会分层简单、政府高度集权的“总体性”社会(孙立平)和高度科层化的结构。
1978 年后开启的改革开放,通过分权化、市场化、全球化、民主化等过程,推动了中国的政治、经济、社会环境发生了三重深刻变化:府际(不同垂直与水平政府间)关系的变革、政企(政府与企业间)关系的变革、政社(政府与社会间)关系的变革,其基本趋势是:过去以政府主导的、严密的科层式结构不断解体,分化成具有不同利益诉求的各级政府、相对独立而日渐强大的市场,以及快速发育而日益复杂的社会领域。
总之,府际关系、政企关系、政社关系的变迁重构,使得政府、市场和社会成为三极力量,相互之间既矛盾交织,又互相依赖,客观上要求国家必须创新管理方式,整合各种社会力量,协调多元利益格局,重构政府、市场与社会间的健康关系,以重塑支撑中国长期持续发展的动力基础。
中央提出推进国家治理现代化的目标正是基于如此背景,并将其作为深化改革的核心任务,作为实现市场起决定性作用、依法治国等相关目标的政治基础。
从这个意义上讲,中国前三十余年的 “一次改革”基本实现了国家经济现代化;现在启动 “二次改革”的目标则是为了实现国家治理的现代化。
因此,许多学者也将国家治理现代化视为继老四化(工业、农业、国防、科技现代化)、新四化(新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化)之后,中国要实现的“第五个现代化”。
城乡规划是事关广大民众生活福祉的一项社会公共事务,是对空间资源进行配置、使用规制和利益协调的一项重要公共政策,因此其绝不是一种简单的工程技术。中国 2008 年出台的《城乡规划法》,标志着城乡规划从长期的“空间营建的技术工具”角色,向调控资源、指导发展、维护公平、保障安全与公众利益的公共政策定位转变,这说明中国的城乡规划也必须主动呼应治理现代化这一国家战略需求。
然而,当前中国城乡规划的编制与实施管理在很大程度上仍然囿于传统的体系,与国家治理现代化的目标之间有着较大的落差。
城乡规划是一种政治过程——它是对空间资源的使用和收益进行分配和协调的过程,必须充分体现政府、市场和社会多元权利主体的利益诉求,又要在公共利益、部门利益和私有利益之间进行协调,还要统筹政治、经济、社会、生态、技术等等的关系。
形象地说,城乡规划就是一个多元利益在此互动、博弈的舞台,演绎着长远与眼前、效益与公平、局部与综合、个体与群体等诸多复杂作用的过程。
因此,城乡规划本质上是一个极其复杂而又敏感的空间治理活动。中国的政治、经济、社会发展正在发生着深刻的转型——以“笼子”来约束政府权力、收缩政府行为空间,让市场来决定性地配置资源、增速放缓的经济新常态,应对市民社会发育、依法治国的“治理现代化”……这些都给中国城乡规划的发展塑造了一个崭新甚至是陌生的环境,城乡规划的转型创新是当务之急。
如果我们不能把城乡规划置于中国经济社会转型发展的宏大背景中去认知,就不能理解城乡规划作为空间治理的本质内涵,不能把握城乡规划转型的基本方向。
首先,城乡规划是一种体系化的国家—地方治理手段,应当遵循“一级政府,一级事权”的基本原则。应该改变目前由中央政府对诸多城市总体规划进行事无巨细、冗长繁复的审批方式,上级政府应该尊重城市各自的合理利益,进行有效的沟通协商从而达成一致的行动。
其次,规划要尊重社会对象的多元价值取向。面对现实生活中具体的人、复杂的社会、多样的现实需求,规划师必须拥有更多元的观察视角、更深刻具体的生活体验与感受,以一种包容的价值观来应对社会的多重需求。
第三,要构建有效的规划协商机制。不断加强公众参与的深度与广度是城乡规划应有的题中之意,然而我们也需要思考:如何真正建立起城乡规划全过程中的多元参与机制?如何通过积极有效的谈判协商机制来促进社会共识的达成?如何规避低效甚至是失范的公众参与,从而保证规划的公平与效率?
最后,需要不断创新规划的内容与实施机制。例如,城市总体规划究竟是应该“做加法”还是“做减法”?如何改革法定规划,使之更加务实有效?我们习惯了高速增长时期政府推动的主动型、扩张型规划,然而面对当今的经济减速与发展转型,如何向减量规划、收缩规划转变?
新中国成立以来,城乡规划从最初保证计划经济的空间落实、意识形态的象征,到后来促进经济发展的空间载体,规制空间使用的技术工具,再到具有综合社会属性的公共政策,其角色属性的每一次转变都与国家经济社会背景的重大转型密切相关,体现着国家治理转变的深刻烙印。
城乡规划不应是封闭的技术体系和内化的行业过程,国家提出治理体系与治理能力现代化的目标,给城乡规划的发展提出了新的课题和使命。2015 年 11 月中国城市规划学会成立了城乡治理与政策研究学术委员会,正是为了主动应对这一挑战,积极有所作为。
原文刊登于我院合办刊物《凤凰品城市》2016年7月刊
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