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上篇介绍了根植于二战后英国从强化政府干预到强化市场机制再到寻求市场与政府力量平衡的社会经济发展背景,大伦敦形成了规划实施中33个自治市镇拥有很大自主权的特有实施机制。虽然在实施体制上大伦敦与北京存在很大差异,但在新千年,面对全球城市需共同面对的保持增强竞争力、环境友好可持续等共同挑战时,大伦敦所做的战略选择具有很多值得借鉴的经验,特别对于从“增量扩张”向“减量提质”转型下的北京,尤为需要深思城市更新建设中的价值选择。
下篇首先比较分析大伦敦与北京的空间尺度与结构,大伦敦发展经验对于北京中心城区更有针对性和可比性。重点基于北京中心城发展现实,思考大伦敦战略选择对于中心城区转型的启示
1 大伦敦城市空间概况
《伦敦规划2011》中,大伦敦是指包含有33个伦敦自治市镇(borough)的地区,即所说的“大伦敦”,空间范围1572平方公里,现状常住人口860万,就业岗位482万。空间结构由内向外分为CAZ、内伦敦、外伦敦,CAZ承担了大伦敦、英国以及全球的经济中心职能;内伦敦是人口和经济优势区域;外伦敦是居住重要承载区域,也是大伦敦绿带的主要地区,居住着60%常住人口,拥有40%就业岗位。
北京行政范围16406平方公里,在空间上与大伦敦不具可比性。北京中心城区(城六区)空间范围1378平方公里,现状常住人口1270万,就业岗位900万。空间结构由内向外分为中心地区(含核心区)、边缘集团、绿化隔离地区、海淀山后与丰台河西。
大伦敦与北京中心城区空间半径约20公里,核心功能主要在10公里半径内,在空间尺度上相似,空间结构与功能集聚都呈现出由内向外的圈层扩张特征,具有可比性和可借鉴性(表1、图1)。
表1 大伦敦与北京中心城区空间比较
图1 北京中心城区与大伦敦空间尺度对比分析
2 大伦敦发展经验的启示
(1)公平城市的战略行动
城市内部空间发展的不平衡是城市发展过程中普遍存在的现象。在不平衡发展中随着城市实力积累,缩小城市空间上的贫富差距是实现城市公平正义发展的重要内容也是难点。北京中心城区同样面临空间发展的不平衡,在核心区、西北部与东北部地区已集聚有政治中心、文化中心、科技创新中心、国际交往中心等城市核心功能及相关支撑功能①,在南部地区城市核心功能与支撑功能从业人员数比重比其他三个地区低约15%,同时现状近一半的工业仓储用地位于此地区,南部地区的发展明显落后于其他地区,城市功能亟待全面转型升级(图2)。
图2 北京中心城区各分区现状各行业从业人员数、工业仓储用地比重
大伦敦所坚持的“共享伦敦的国际声誉和社会可持续发展”战略原则具有长远的社会意义。北京在京津冀协同规划发展框架下,中心城区功能疏解提质的空间重组过程中,需要有空间侧重点,以空间重组改变南北差距过大的发展现实,提高整体竞争力与宜居性。改变城市空间不公平必须加强政府对城市宏观的调控,如大伦敦在公共交通基础设施投资、土地投放以及奖励政策上在空间上的倾斜,以不平衡发展引导实现公平的空间发展格局。
(2)关注人的基本居住权
住房是一种特殊商品,既有市场属性又有社会保障属性。目前北京、上海、深圳等特大城市房价高企,大幅拉高城市的生活成本,同时过高的房价在一定程度上抑制了城市的创新活力,影响经济持续平稳健康发展,不利于城市长远发展。
住房价格高企和居住、就业之间的不匹配密切相关,根本原因是土地供应中各类用地供地结构不合理。地方政府为拉动经济发展,商业办公等就业用地供应过多,相比住房用地供应量严重不足,大量新增就业群体缺少相匹配的住房供应。如上海市委书记韩正认为上海房地产市场存在办公用房、商业用房投资增幅过大、保有量过大,中小套型商品住房供应严重不足,特别是市场化新建商品住房的中小套型供需矛盾突出这两大结构型问题②;深圳市住房价格高速增长,供应严重短缺,深圳市委书记马兴瑞提出“十三五”期间深圳要建40万套保障性住房供给深圳户籍和非户籍人才;北京在“十二五”期间住房供应计划执行中,保障性住房全部完成计划任务量,但商品房只完成供应计划量约75%,造成市场中商品住房供应相比需求存在一定程度短缺。
大伦敦规划将解决住房短缺作为规划核心战略,大伦敦规划中新增住房供应量远远高于新增岗位对住房的需求量,住房结构加大保障性住房比重量,侧重公共租赁性住房供应,改善大伦敦居住与就业整体平衡关系。市民基本居住权具有明显的民生属性,面对居住就业不匹配的发展现实,北京未来发展土地供应总量整体趋稳,核心是要优化既有供地结构,提高住房供应比重,就业空间提高引入门槛,加强现状存量就业空间的提质增效。
(3)理性增加城市建设强度
在南京召开的2016城市更新学术研讨会上,众多学者和城市更新管理一线工作者都在反思目前中国城市更新中出现的以拆除重建大规模增加容积率为主的更新方式,实际还在走增量扩张模式下房地产开发的老路,呼吁城市更新应关注生态修复与城市公共空间、设施的修补,核心目标是要提升城市生活的品质。
大伦敦规划虽然提出现有建成区规模不再扩大,城市“竖向增长”的更新战略,但城市建筑规模增长必须与该地区公共交通及服务配套的支撑能力相匹配。因此在借鉴大伦敦竖向集约更新的发展理念时,必须避免只关注容积率增长的结果,忽视增加容积率需要同步提升公共交通、公共绿地及各类设施支撑水平的决策程序与税收调节政策.
比较现状住宅与就业用地单位平均容积率,北京中心城区的平均容积率约是大伦敦约1.5倍,建设强度高于大伦敦(图3、图4)。大伦敦2012年计税住宅与就业用地平均容积率只有0.57 ,“竖向增长”更新战略下的现状建设强度并不很高,而北京中心城区已有较高建设强度,城市更新需要谨慎对待拆除重建容量扩张式发展方式,应大力关注城市质量提升,一方面注重城市修补,完善城市各种功能短板;另一方面大力促进现状存量房屋使用效益的提高,以使用质量的提升推动经济的可持续发展。
图3 大伦敦各自治市镇计税住宅与就业用地平均容积率,2012年
图4 北京中心城区各街区住宅与就业用地平均容积率,2013年
(4)轨道交通引导城市发展
轨道交通建设以及不同层级轨道交通线路间的高效衔接对于促进区域协同、改善城市拥堵具有非常重要的作用。大伦敦为实施振兴东伦敦地区发展战略,2009年5月开工启动“横贯轨道”1线(Crossrail1)项目,是迄今为止欧洲最大的单体建设项目。整条线路全长约118公里,是一条贯穿东西,将伦敦市中心和东南部连成一体的地铁线路,并设有支线连接希思罗机场和伦敦金丝雀码头(图5),线路开通将使大伦敦轨道运能提升10%。此外沿伦敦—斯坦斯塔德—剑桥发展走廊远景规划“横贯轨道”2线(Crossrail 2),穿越伦敦中心区、贯穿南北,加强区域协同。
图5 “横贯轨道”1线线路与站点分布
大伦敦区域性“横贯轨道”线路建设注重不同线路间的衔接,目前“横贯轨道”1线与41条线路相连,包括伦敦地铁、地上铁、国家铁路、希思罗机场快线、码头轻轨线等,提供了更快速、更便捷的公共交通选择。轨道交通在实现京津冀区域协同发展中将起到重要作用,重点是要加强城市轨道交通体系与区域轨道线网和枢纽站的统筹布局与构建。目前北京中心城区新建线路与首都机场、新机场两大空港以及星火站、亦庄站两个铁路枢纽相连接,5个站点可直接换乘京津城际、S6线、平谷线等区域性轨道线路,并有11处地面公交枢纽可与站点结合。对于这些重要的站点、节点,应按照不同的衔接要求,开展相应工作,建立好铁路、区域性轨道线路、城市地铁三种不同层级轨道线路间的衔接关系。
①核心与支撑行业:信息传输、软件和信息技术服务业,金融业,房地产业,租赁与商务服务业,科学研究与技术服务业、水利环境和公共设施管理业,公共管理、社会保障和社会组织;基础服务行业:零售业,住宿与餐饮业,交通运输、仓储和邮政业;基础保障行业:教育,卫生和社会工作,文化、体育和娱乐业,居民服务、修理和其他服务业;加强疏解行业:制造业,批发业。
②资料来源:上海市委书记韩正在中共上海市委区县、大口党委书记季度工作会议上讲话,2015.10.9
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