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随着大英帝国的崛起,大伦敦几百年来一直在世界上具有巨大的影响力。当英国GDP的世界排名下滑至第6位①,大伦敦仍是全球最具影响力的城市(图1、图2),保持着强大的竞争力。回顾大伦敦城市发展史,成功完成了从工业城市向全球金融中心和文化创意中心的转型,是城市转型的典范,新千年也及时应对发展形势提出了新的规划转型战略。
在京津冀协同发展的大背景下,北京面临巨大的“减量提质”转型压力,正在密集研究出台相关政策措施。在这一战略转型过程中,不仅仅要制定各类疏解清单、目录,更需要长远的空间转型方向支撑城市长远发展,因此我们有必要深思大伦敦转型背后的价值选择。
本文上篇基于英国社会经济发展背景,讲述大伦敦规划的地位与作用演进情况,及新千年大伦敦规划的战略选择。下篇将基于北京发展现实,思考大伦敦战略选择对于北京转型的启示。

图1 2014“全球城市实力指数”(GPCI)排名
日本城市战略研究所(左)
图2 2015“全球城市指数GCI”排名
美国科尔尼管理咨询公司(ATKerney)(右)
1 大伦敦城市规划的演进
城市规划在大伦敦转型过程中的作用与英国社会经济发展的理念密切相关。田莉等[1]认为二战以来,英国的城市规划经历了三个重要的发展时期,本文认同这一观点,认为不同阶段社会经济背景影响着大伦敦规划的地位与作用,形成目前相比巴黎、纽约等全球城市,大伦敦在市政府层面规划实施权限上存在比较多限制的客观现实。
(1)二战前后-1970年代末:强化政府干预,统一规划引导
1944年编制的《伦敦规划》核心规划思想是要控制大伦敦的快速蔓延扩展,提出大伦敦中心降低人口密度并疏解40-50万人口,在建成区外围规划绿带环以控制城市向外蔓延,并在绿带外规划设置8个卫星城共规划承接50万人口,希望通过卫星城建设带动大伦敦中心人口和产业疏解(图3)。1964年成立“大伦敦议会”负责大伦敦规划管理与发展[1]。
二战后英国奉行福利资本主义,经济整体发展缓慢且衰退频发,被称为“欧洲病夫”。在经济不景气的大背景下,大伦敦由于一直采取的疏解政策,1970年代后期大伦敦内城开始衰退。1978年《内城法》获得通过,大伦敦开始实行大规模的内城复兴计划,新城功能也从承接疏解功能转向协助恢复内城经济[1]。

图3 1944年大伦敦规划
(2)1970年代末-2000年:强化市场机制,取消统一规划
1978年撒切尔政府上台后,在经济上强调发挥市场机制的作用,减少国家干预,加强自有市场作用,国有资本比重下降,私人资本重新得到加强。从城市规划角度,1986年随着“大伦敦市政府”被撤除,“大伦敦议会”撤销,成立“伦敦规划咨询委员会(LPAC)”负责规划工作,但实际作用有限。
这一阶段是“规划死亡”的阶段,大伦敦没有一个统一的法定规划文件对城市发展进行整体统筹协调,33个自治市镇拥有很大的权限,是实际规划和实施的主体,各自制定规划并实施。城市规划演变为主要通过项目规划建设推动城市发展[1],没有统一整体的规划。
(3)2000年后:鼓励公私合作,恢复统一规划
1997年布莱尔执政后提出关于经济、社会发展的“第三条道路”新理念,寻求市场与政府力量之间的平衡。1986年被取消的“大伦敦市政府(GLA)”在2000年得以重新恢复,大伦敦也恢复统一规划,但大伦敦所在的英格兰东南部地区是没有统一的区域规划管理或协调机构。从2001年大伦敦规划启动编制,到2015年间,已有多版大伦敦规划(草案)和大量经济发展、文化发展、基础设施等专项战略发布。
大伦敦市政府恢复后,面临与33个自治市镇规划权重新分配的博弈。在市长肯.利文斯顿的努力下,目前大伦敦市政府主要拥有两项权利,一是战略规划制定权,可以与各自治市镇开展面对面协商;二是国家拨给大伦敦市的保障性住房资金的分配权,原先这项权利是属于半官方的国家住房公司。但相比巴黎、纽约等全球城市,大伦敦市政府的权利、机构人员规模以及财政预算上都存在很多限制,比如自治市镇税收总收入只有不到15%上交大伦敦市政府(2004年)[4]。因此大伦敦规划的实施中,33个自治市镇仍然拥有很大的自主权利,大伦敦市政府经常需要通过沟通与游说以寻求支持。
2 新时期大伦敦空间发展的战略选择
在“大伦敦市政府”被撤除的15年间,大伦敦由于缺乏统一的空间发展规划,在新千年大伦敦面临越来越多宏观层面的问题[1]。2001年开始的大伦敦规划虽然编制多轮,但应对各项挑战的战略选择基本保持稳定,即要促进城市能够共享公平的发展权;加强城市竞争力,推动城市中心功能集聚;解决住房短缺,加强居住与就业之间相匹配;严格保护自然生态空间,以城市竖向更新获取发展空间。下文重点介绍大伦敦规划中的几个核心战略,说明大伦敦的价值选择。
2.1 空间平衡公平
大伦敦规划强调伦敦市民能“共享伦敦的国际声誉和社会可持续发展”。21世纪初的大伦敦,空间发展极不均衡,大伦敦东部地区长期衰败,教育水平低,住房状况差,区域发展不平衡与贫富分化日趋严重,与大伦敦强调的城市公平共享的发展目标相距较远。为应对这一挑战,2004年规划确定了沿泰晤士河口地区发展走廊和伦敦—斯坦斯塔德—剑桥发展走廊这两大空间走廊强化东伦敦地区的发展,缩小区域发展的不平衡(图4、图5)。

图4 大伦敦两大空间发展走廊与东伦敦地区关系示意

图5 泰晤士河口地区
为实施振兴东伦敦地区发展战略,大伦敦将奥运主场馆选址在两条发展走廊交汇节点的大伦敦东部纽汉(Newhan)自治市镇内的斯特拉福德(Stratford)地区(图4),这一地区也是衰退最为严重的地区;建设1号高速铁路(High Speed 1)连接大伦敦市中心,规划横贯轨道快线1、2(crossrail 1,2)大力改进地区公共交通支撑能力(图6);大伦敦规划中将近40%住房和就业岗位供给都布局在这一地区。同时大伦敦重点发展两条走廊中的沿泰晤士河口地区发展走廊,大量机遇增长地区规划布局在泰晤士河两岸(图11)。

图6 大伦敦公共交通线网规划与东伦敦地区关系示意
可以说虽然没有区域层面的管理机构,但大伦敦规划是站在区域视角提出沿着两条重要走廊发展来促进区域合作。战略在大伦敦行政范围内落实上,沿两条走廊通过奥运重大项目选址、轨道交通建设、住房与就业岗位供给倾斜、机遇增长地区选址等多项空间政策集成,引导城市有空间重点的发展,以实现大伦敦均衡公平发展、共享发展成果的规划愿景。
2.2 住房保障与就业集聚
住房和就业一直是大伦敦规划持续关注的两个核心焦点问题。
2.2.1设定住房与保障性住房底线要求
英国在19世纪末 “福利社会”理念下实行“政府福利房”(councilhouse)制度,即为改善低收入群体居住条件修建房屋,根据实际情况以较低租金出租。但撒切尔时期实行福利房私有化改革,公共财产的福利房推向市场售卖,到1996年约有230万套福利房变为私有财产②,同时这一时期大伦敦住房建设进入低谷,造成大伦敦住房短缺特别是保障房奇缺,大伦敦住房租金一直大幅持续上涨,高出大伦敦以外地区租金的约一倍(图7)。

图7 2014-2016年大伦敦与英国(不含大伦敦)住房月租金变化情况
(数据来源:Homelet,https://homelet.co.uk/homelet-rental-index/london?range=24)
2013-2014年度,大伦敦市民月薪中值为2133英镑(Media)③,即一半就业群体月薪收入低于2133英镑,但英国房东和租户保险公司Homelet数据显示2015年大伦敦平均月房租均价1596英镑,相当于大伦敦市民月薪中值的75%。因此大量大伦敦市民租房在收入占了很高比重,生活成本高于其他欧洲城市,低收入群体住房环境恶劣,产生大量无家可归者,存在严重的社会问题与矛盾。
因此住房问题一直是大伦敦规划中关注的核心问题。在2015版大伦敦规划中,未来十年(到2025年)住房供给总量底线是42.4万套,住房专项研究是希望达到62万套。2015版大伦敦规划也提出未来十年就业岗位新增总量15万个[2],按照带眷系数2(常住人口=就业岗位数*(1+带眷系数))、套均2.5人估算,新增就业岗位对应住房需求量约24万套,远小于住房供给总量要求,这从另一面也反映出大伦敦面临着严峻的住房短缺问题。
对于住房总量的供给结构,2015版大伦敦规划针对保障性住房与老年人住房提出明确规定。保障性住房每年至少完成1.7万套,约占住房总量40%,其中60%为低租金住房(social and affordable rent),40%面向城市中层人群可租或可售住房(intermediate rent or sale)。老年人住房每年至少完成0.39万套,约占住房总量10%。住房总量和面向老年人住房总量是2015版大伦敦规划中唯一将总量指标分解到33个自治市镇的两个指标,并作为底线性要求。
2.2.2 引导就业岗位集聚发展
大伦敦在经济发展方面实现两次成功转型[1]。第一次转型是从上世纪80年开始,由制造业和港口运输业转型为以金融服务业为主导产业的服务型城市;第二次转型是从上世纪90年代开始,大伦敦注重创意产业并实现了高速发展,成为仅次于金融产业的大伦敦第二大产业。从大伦敦近30年各行业从业人员的就业结构的变化就可以看出,制造业与批发业比重明显下降,学术研究、专业技术服务与房地产、租赁与商务服务比重明显上升(图8),商务金融、科研创新、文化创意等城市核心职能不断得到加强(图9)。

图8 大伦敦近30年从业人员结构变化情况
(作者根据大伦敦历年统计数据整理)

图9 伦敦金融城(左图)与伦敦西区(戏剧创意集中区,右图)
进入新千年,为保障大伦敦持续的经济竞争力,大伦敦规划鼓励增长,重点鼓励科研与创新集群、绿色经济等行业类型发展。大伦敦计划每年提供1.5万个新增就业岗位的空间需求,在新增就业空间分布上,新千年后的大伦敦规划与1944年规划“疏解承接”的规划理念截然相反,大力鼓励通过更新再开发方式在现有就业核心继续集聚,强化城市核心竞争力,近60%的新增就业岗位是位于伦敦最核心的CAZ和金丝雀码头(表1、图10)。
表1 大伦敦新增办公岗位基本需求(2011-2034年)


图10 大伦敦CAZ及在建项目吊塔
2.3 “竖向增长”更新战略
2004年大伦敦规划对大伦敦城市空间发展提出了一个重要的原则,现有建成区规模不再扩大,严格保护大伦敦绿带以及市内绿地等公共开敞空间不减少,即人口和经济的增长只能在现有建成区范围内,城市空间发展将以竖向为主,增加土地开发强度,发展紧凑型城市。竖向增长是要应对不断增长的城市环境压力,在保持增长的同时实现可持续发展。
大伦敦竖向增长空间分为机遇性增长地区(OpportunityAreas)、集约开发地区(Areas for Intensification)和复兴地区(Areasfor Regeneration)三类地区(图11)。各个竖向增长重点地区是在大伦敦市政府与33个自治市镇反复沟通协商下确定,每个机遇性增长地区都确定了规划拟允许建设的住房规模与就业岗位量。

图11 2015版大伦敦规划机遇增长地区和集约开发地区
大伦敦竖向增长的建筑规模是与公共交通的综合承载力密切相关。大伦敦对包括地铁、有轨电车、公共汽车等在内的多种公共交通方式承载能力进行综合评价,评估各个区域公共交通综合承载力(图12,颜色越红代表承载力约高,越蓝代表承载力越低)。若要增加规划建筑规模必须同步提高该地区公共交通的支撑水平,主要通过税收方式调节实施,即提高开发公司所开发地块的征税比重,新增税收收入用于增加公共交通设施投入,同步提高地区公共交通的承载力。

图12 大伦敦公共交通综合承载力评价图
①资源来源:2015年英国《经济学人》
②资料来源:刘玉婷,何深静,吴缚龙,英国的住房体系和住房政策. 城市规划,2007(9)
③数据来源:http://data.london.gov.uk/dataset/average-income-tax-payers-borough
参考文献:
[1]. 田莉,桑劲,邓文静. 转型视角下的伦敦城市发展与城市规划. 国际城市规划,2013(6)
[2]. TheLondon Plan, The Spatial Development Strategy for London Consolidated withAlterations since 2011.
[3]. TheLondon Plan, Spatial Development Strategy for Greater London. 2004.
[4]. GlobalPressures and Governmental Innovation
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