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发展权移转的概念源起于1940 年代英国的乌斯沃特报告，1947年的城乡计划法中进一步将发展权法制化。20世纪末，台湾地区为了推动历史建筑保护，实施发展权移转制度。研究发现，这一制度在台湾地区最初系由民间非政府组织与学者专家推动，用以缓和私有文化资产物业主抗拒历史保护造成的冲突，嗣后逐渐制度化于大范围的历史街区风貌保护，近期更成为政府与开发商协商的重要工具，如可进一步调整相关配套，对文化资产保护将更有帮助。 <span class="" style="margin-right: 8px; padding: 4px 10px; max-width: 100%; white-space: pre-wrap; text-align: justify; color: rgb(255, 255, 255); line-height: 27.99px; font-family: 微软雅黑; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(0, 154, 215);">1<strong class="" style="max-width: 100%; font-size: 18px; white-space: normal; text-align: justify; font-family: 微软雅黑; line-height: 27.9948px; color: rgb(0, 154, 215); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(255, 255, 255);">我国台湾地区发展权移转制度 发展权移转制度的定义为“允许原属于一宗土地，依都市或区域计划及管制法规所赋予的发展权，得以移转至另一宗土地，同时对移出基地及收受基地予以详尽规范与限制，并在审理、核准、登记与追踪、执行方面，作妥善的管理”。我国台湾地区将发展权称为“容积”，根据不同的土地使用分区给定不同的开发强度，最早实施发展权移转制度系于1991 年。目前发展权移转制度的应用领域与执行机制可分为两大类型：一是以发展权移转进行文资保护，其执行机制为“古迹容积移转办法”，以及制定于各历史风貌特定区内的“容积移转要点”；二是以发展权移转取得都市计划公共设施用地，其执行机制为“都市计划容积移转办法”。 <img src="http://up.upnews.cn/images/20160701/Ev6YOunONJNuupdGEgKGxMcvto2dBKib1jHib55syI3Znr6zdBBHiaFqoWbLqBjr4zoFic8K0ZQF8ibib8GunvMg5Cicg.png" />容积移转示意图 <span class="" style="margin-right: 8px; padding: 4px 10px; max-width: 100%; white-space: pre-wrap; text-align: justify; color: rgb(255, 255, 255); line-height: 27.99px; font-family: 微软雅黑; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(0, 154, 215);">2<strong class="" style="max-width: 100%; font-size: 18px; white-space: normal; text-align: justify; font-family: 微软雅黑; line-height: 27.9948px; color: rgb(0, 154, 215); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(255, 255, 255);">实施案例概述与分析 2.1  芦洲李宅——推动私有古迹发展权移转芦洲李氏古宅创建于1857年（清咸丰7年），为台籍抗日英雄李友邦中将故居。其夫人严秀峰女士，有感于历史不容抹灭，极力保存老宅，以缅怀李友邦将军事迹。当时台湾地区因都市发展迅速，低矮的传统建筑大多遭到拆除改建，但严秀峰女士力主老宅完整保存，于1982年主动向政府申请将古宅指定为古迹，成为台湾地区私产权地主推动文化资产保存的首例。她有感于私有古迹所有权人权益受到政府政策限制的不合理，成立了“中华私有古迹保存促进会”，以民间非营利组织结合学术界以及民意代表，提出“民间版文资法修正草案”，积极推动古迹发展权移转制度。历经多年努力，终于促成“古迹容积移转办法”政策出台。 <img src="http://up.upnews.cn/images/20160701/Ev6YOunONJNuupdGEgKGxMcvto2dBKib15a3O2x74ssbcePW6fhQgZsHYLgjCW4TbbgjFqK5FiaqRkBzFA61moZw.png" /> 芦洲李宅鸟瞰图 芦洲李宅依据法令申请发展权移转，其具体操作方式如下：（1）古迹的管理维护计划或修复、再利用计划，必须经由文化资产主管机关核定后，以芦洲李宅为移出基地，以土地的基准发展权可全数移出。（2）以同一都市计划地区内任何一宗建筑土地为接受基地。接受基地如申请建筑时未能将所有获准移入的发展权使用完，可再移往同一都市计划内的另一宗建筑土地，并以一次为限。（3）接受基地可移入发展权以不超过该土地基准发展权40%为限，但如配合都市整体开发、都市更新计划等特殊条件下可提高到50%。（4）移出发展权换算方式以（送出基地移出发展权 × 送出基地申请发展权移转当期公告现值）÷ 接受基地申请发展权移转当期的公告现值。以芦洲李宅为例，其基地面积5 832.79 m2，可移出楼地板面积为20 414.77 m2。对古迹所有权人来说，无须实质兴建大楼，可将发展权售予开发商，获得收益约5 000万RMB，但所有发展权移转所得全数捐予“财团法人芦洲李宅古迹维护文教基金会”作为公益使用，最终达成芦洲李宅以古迹暨“李友邦将军纪念馆”正式对外开放，成为当地乡土文化教育、市民活动空间。所得基金可供古迹原有形貌及工法的修复以及日常保养、定期修缮，并可进行各项教育推广活动，使文化资产得以永续保存。2.2  大稻埕历史风貌特定区——都市计划整体规范历史保存与发展权移转大稻埕历史风貌特定区占地40.48 hm2，居住人口约17 000人，是台北市大规模应用发展权移转于城市历史风貌整体保存的案例。清代以来，该地区就成为繁荣的商业中心，然而在20世纪60年代后，该地区商业渐趋没落，却也使得历史环境可以较完整地保存。1980年，市府决定将清代遗留宽度约7.8公尺的老街（迪化街）拓宽为20公尺，希望带动地区发展。但此一举动遭到民间社团及学者专家的强烈抗议，于是市府自1996年开始研议以发展权移转及都市设计制度，推动大稻埕（以迪化街为主）保存计划。 <img src="http://up.upnews.cn/images/20160701/Ev6YOunONJNuupdGEgKGxMcvto2dBKib1vnqZQ6uibBDHEaTjWMRXkKnA4RXVn0K16kZX5LJK0s2f3xVUuJTFW4g.png" /> 大稻埕古迹及历史建筑分布图 发展权移转相关机制包括：（1）明订发展权“送出基地”条件：指定①经认定之历史性建筑物（含古迹）之土地，②“历史街区”内所有建筑物如经“风貌重建”者亦可适用。（2）明订发展权“接受基地”：原则上本特定区移出的发展权得移转至全市任一基地，其移转上限为该基地法定发展权的30%。但移转至地铁站周边、市府指定的重点发展地区（如经贸园区、科技园区）则可放宽至40%。（3）为确保发展权移出有助于文化资产保护，计划规定“历史性建筑物”应先提出建筑维护事业计划，非历史性建筑物则应依特定区风貌管制规定，提出建筑计划经都市设计审议后始得办理。（4）送出基地的可移转发展权量，为本计划规定各使用分区及用地的基准发展权扣除实际保存及新建的建筑发展权。但历史性建筑物所定着的土地，倘捐赠该历史性建筑物及土地为市府所有，并完成维护保存再利用，得全数移转其总发展权（不扣除现有发展权）。（5）发展权移转的换算比例依申请发展权移转当期的送出基地及接受基地公告土地现值的比值计算，即接受基地移入的发展权=送出基地移出的发展权x申请发展权移转当期送出基地的公告土地现值/ 申请发展权移转当期接受基地的公告土地现值。（6）送出基地应提拨维护/工程费用于信托专户储存后，始得核发接受基地之发展权移转许可函。 <img src="http://up.upnews.cn/images/20160701/Ev6YOunONJNuupdGEgKGxMcvto2dBKib1Fo8Qbm52EHuRKlxwgmtXq4eyYDXCJHzZynbks5uFzibrZg0AA7lwVAA.png" /> 台北市政府建议大稻埕街区风貌重建样式 总体而言，发展权移转相关机制与都市设计审议制度紧密相连，不论历史性建筑还是非历史性建筑，都须经过审议通过后方得申请发权移转。但历史性建筑审查较为严格，施工阶段更须经由5次工程勘验确保施工质量后，购买发展权的开发商方可取得开发案的使用许可执照（方可正式交屋予购屋者），其程序较为繁复。也因此在计划出台后，开发商大多购买街区内“非历史建筑”的发展权，对于历史性建筑的修复投入较少。此为拟订计划未曾预料之处。2.3  新芳春茶行——历史保护与地产开发共存的案例新芳春茶行位于台北市西区，兴建于1930 年代，是共六连栋三层砖造的店屋建筑。这里见证了19 世纪末至20世纪前半叶台北作为茶贸易港口的产业历史，具有历史、文化与商业史价值。但2004年地主与民间开发商合作，计划将老屋建筑拆毁改建大楼，但都市发展部门却认为此建筑为难得的文化资产，故未通过审批。相关部门自2006年起连续召开5次小组会议，在保障地主与给予开发商发展权补偿的原则下，终于达成“新芳春茶行”全栋保存的共识。 <img src="http://up.upnews.cn/images/20160701/Ev6YOunONJNuupdGEgKGxMcvto2dBKib1tCqOmKibmbXOsUCMLlEJ10gU3oZVJAEWUHpQZf35R8gnFutK7lX6NIQ.png" /> 新芳春茶行室内整修前 此案例为台北市第一件经协议后，由原本全栋拆除进行开发的方式改为历史建筑保存再利用的案件，最后达成“新芳春茶行”全栋保存维护并捐赠予市府的结果。 为顾及私地主及开发商的权益，市府也办理都市计划变更，给予适当发展权奖励，因古迹保存致使开发基地缩小及开发时程延宕，故针对开发商之开发利益损失给予发展权补偿项目，包括：（1）增设停车奖励损失——因基地缩小使原可申请的增设停车奖励减少。（2）一楼店面价值损失——因基地缩小使一楼店面面积减少。（3）单位价值损失——车位数减少使出售车位收益减少。（4）利息损失。经由发展权移转协商机制，开发商与地主的商业利益获得完全保障，目前全案已开发完成，开发商花费约1 800万元进行古迹修复后捐赠予市府，古迹周边住宅开发案则于2015年4月开始销售。市政府获得的新芳春茶行古迹建物及其土地，后续可作为URS都市再生基地或其他公益设施之用。 <img src="http://up.upnews.cn/images/20160701/Ev6YOunONJNuupdGEgKGxMcvto2dBKib1NzAgygMuurT8JXzPvuWic5uC3BXvzWSDet5kveS7XeHWlMIsRLJlPbg.png" /> 新芳春茶行整修中 <img src="http://up.upnews.cn/images/20160701/Ev6YOunONJNuupdGEgKGxMcvto2dBKib1rnsgh8lyzkMwh3AKsoHmhtNxMfc2QdvfHQnTqjplkcVZ1Znbbdw2pw.png" />新芳春茶行整修及开发后 <span class="" style="margin-right: 8px; padding: 4px 10px; max-width: 100%; white-space: pre-wrap; text-align: justify; color: rgb(255, 255, 255); line-height: 27.99px; font-family: 微软雅黑; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(0, 154, 215);">3<strong class="" style="max-width: 100%; font-size: 18px; white-space: normal; font-family: 微软雅黑; line-height: 27.9948px; text-align: justify; color: rgb(0, 154, 215); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(255, 255, 255);">台北实施发展权移转经验之反思 3.1  开发商主导的发展权移转制度研究发现台湾地区实施发展权移转制度基本上仍以房地产市场较活跃的大台北地区为主要应用地区，相对地，如果该地区的房地产价值未具有差额地租的吸引力，则发展权移转制度不具有诱因。整体而言，文化资产或是街区的历史感与场所精神的重要性在此一利益竞逐的博奕中并未被突显，开发商成了最大的获益者。有鉴于此，台北市政府在2015年起开始推动“发展权银行”，未来开发商如需购买移转的楼地板面积，其中有1/2须向市府的发展权银行购买，此机制目的即在稳定市场，避免人为炒作，惟此一制度的成效有待后续观察。 <img src="http://up.upnews.cn/images/20160701/Ev6YOunONJNuupdGEgKGxMcvto2dBKib1ZjiavoTHxcd7hN6QwpVw9v8r6waDMONrLrI5mOPLhk87rqiaR84LAmeg.png" />容积银行概念图 3.2  接收基地环境冲击未予以规范台北市以大稻埕历史保存区为实施发展权移转制度试点。原希望“兼顾历史街区保护以及新区开发”，因此指定几处“接收地区”，但由于指定发展权接受区常位于都市新发展区，相关配套机制尚未齐备，短时期移入大量发展权造成环境冲击，也引发居民抗争。未来应明确规定发展权接收基地需审查“环境影响冲击”，同时亦应规范“不得接收发展权”的地区，例如古迹或历史建筑毗邻街廓、坡地或土地利用潜力较低地区、农业区、保护区、河川区的土地等，以确保环境敏感地区不致受到高强度开发之冲击。3.3  发展权移转利得未回馈街区发展目前虽规定私地主与开发商需执行文化资产保护工作后才可办理发展权移转，但基于公共利益角度，后续应可针对接收基地加强管控，例如课征“环境影响捐”，或是依个案规模收取发展权移转的规费。亦可设立“台北市历史保存公益信托基金”，未来办理发展权移转时应将历史建筑维护经费及出售发展权价金提存于该基金，基金孳息即可作为历史街区发展公益基金，各申请基地需确实依据申请报告书实施历史建筑修复或非历史建筑更新，并经专业团体审查通过后才可按工程进度提取信托金额，以确保历史遗产保护被妥善执行，并可适度回馈街区。  详情请关注《上海城市规划》2016年第2期《发展权移转制度应用于文化资产保护之反思——台北经验个案研究》，作者：徐伯瑞【台湾】，徐伯瑞建筑师事务所。 <img src="http://up.upnews.cn/images/20160701/Ev6YOunONJP5YxUiaDr0rvxxeFUNIHt8WRkmgCRkickpAxWbyKHg674NM9wPico0DL0GtA05rYIQTeEgia0YXic0gQw.jpg" /> 
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