国匠城工作台

当前：新闻编辑 | 格式化工具 | 查看本文

/h1

/h2

strong

/strong

基于产权制度理论，结合对珠三角南海区的实证分析，剖析土地股份合作制度如何塑造村庄内部的土地权利，影响村庄（民）土地开发行为和土地开发结果，进而借鉴国际经验提出治理优化的对策。研究发现土地股份合作社的产权不清；社员具有短视心态，重索取而轻投资；合作社的土地经营方式以保障短期和稳定利益为导向；这种在土地低效扩张中形成的生存模式难以适应改造中大规模投资和较大风险的环境，阻碍着改造。进一步的政策优化在于界定社员土地权利，推动合作社从“守成”向“进取”转变。 <span class="" style="margin-right: 8px; padding: 4px 10px; max-width: 100%; white-space: pre-wrap; text-align: justify; color: rgb(255, 255, 255); line-height: 27.99px; font-family: 微软雅黑; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(0, 154, 215);">1<strong class="" style="max-width: 100%; font-size: 18px; white-space: normal; text-align: justify; font-family: 微软雅黑; line-height: 27.9948px; color: rgb(0, 154, 215); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(255, 255, 255);">以土地为中心的村社治理结构转变 土地股份合作制于1993年诞生于南海。在这种制度安排下，行政村和村小组成立股份合作社。行政村级的合作社经营其持有的土地。村小组的合作社将宅基地以外的所有集体土地集中起来，由其统一经营管理。合作社本质上代表了“成员所有、成员控制和成员收益”的一种治理模式。土地股份合作制在南海“摸着石头过河”的探索中，大致经历了3个阶段。第一阶段是无治理的阶段。该阶段，土地股份合作制的产权设置基本沿用了家庭联产承包制的做法。持有本村户籍的合法成员拥有成为股东的资格，股份“人人有份”。第二阶段是制度探索阶段。为改变没有治理的状况，南海在1990年代末期开始试点推行两种结构的土地股份合作制度：封闭成员权结构和开放成员权结构。前者意为“固化初始股权，生不增、死不减，股份可以继承”；后者的内涵可表述为“固化初始股权，生要增、死要减，新增股东出资购股，股东退出可退股取值”。第三阶段即普遍推行开放成员权结构。在前期的试点中，固化成员权结构的合作社开始暴露出明显的问题。新的合法成员没有股份，而已经去世或迁出的旧成员仍持有股份。这种不公平随着新进成员数量的增加而渐趋严重。2000年代初，南海开始普遍推行开放成员权的股份制结构。既有成员的初始股份不变，新进成员可以购买与自身年龄档次对应的股份数额。其后，既有成员的年龄上升到更高档次时，可以购买额外的股份。退出的股东可以一次性退股取值。 <span class="" style="margin-right: 8px; padding: 4px 10px; max-width: 100%; white-space: pre-wrap; text-align: justify; color: rgb(255, 255, 255); line-height: 27.99px; font-family: 微软雅黑; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(0, 154, 215);">2<strong class="" style="max-width: 100%; font-size: 18px; white-space: normal; text-align: justify; font-family: 微软雅黑; line-height: 27.9948px; color: rgb(0, 154, 215); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(255, 255, 255);">土地股份合作社的治理缺陷 根据国际合作社联盟的定义，合作社是人们为了满足共同的经济、社会和文化需求，通过共同所有和民主控制的方式，自发自愿组合形成的实体组织。虽然合作社在一定的社会背景下能服务其成员的利益，但作为一种组织安排和产权结构，其有着本质上的缺陷。这些缺陷或多或少存在于南海的土地股份合作制中。具体包括搭便车、视界疑难和组织控制等问题。南海开放成员权的土地股份合作社，因剩余索取权未被清晰界定以及自由交易受到限制，造成成员短视的心态，重短期利益的索取而非长远利益的投资。在合作社治理转为“委托代理”结构的情况下，村民一方面拥有了较大的决策权，使合作社的经营管理服从于他们的短期利益，而非土地的高效利用和集体的长久发展。另一方面，由于较高的监督成本和与之不相符的收益，村民缺乏监督合作社经营管理层的动力，转而依赖于更为现实的评价方式，即年终股份分红不减少。 <span class="" style="margin-right: 8px; padding: 4px 10px; max-width: 100%; white-space: pre-wrap; text-align: justify; color: rgb(255, 255, 255); line-height: 27.99px; font-family: 微软雅黑; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(0, 154, 215);">3<strong class="" style="max-width: 100%; font-size: 18px; white-space: normal; font-family: 微软雅黑; line-height: 27.9948px; text-align: justify; color: rgb(0, 154, 215); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(255, 255, 255);">合作社治理困境下的土地开发与改造 南海的土地股份合作社具有的治理缺陷最终反映在土地的低效利用。南海农村经济统计数据显示，从2006年到2011年，南海农村源于土地的租金收入占总收益的比重为81.7%。总收入中留作再投资的比重只有6.4%。为减少投资，合作社基本不提供任何土地开发的基础设施，直接以裸地的形式出租。 低效利用的土地带来低收益，为满足村民对每年分红增加的要求，合作社唯有不断地增加土地的供应，直到不可持续。因此，南海土地股份合作社的集体经济，在本质上，是靠土地量的扩张而不是质的提升来维持的。土地的低收益进一步恶化了村民对有限的集体收益的争夺，这种争夺则进一步加剧了短视。如此，村庄“租赁”经济使土地陷入了一个低效利用的恶性循环。 <img src="http://up.upnews.cn/images/20160622/Ev6YOunONJPCUGZ4oxyIZRGhtdPMRXWqzx3xuLj5tiafQPfWHoeQ6s0WOc3T6Lia3ib1gmlFQczibsgu8CDSu88axA.png" /> 农村集体经营性建设用地低效利用的机制及恶性循环 土地股份合作社的产权缺陷是阻碍集体建设用地改造的主要因素。南海2009年推行集体建设用地改造，主要有两种改造方式：其一，是集体建设用地转国有入市，即卖地，然后收益在政府和集体之间分成。集体所获收益部分可以是一次性的现金收入，也可以是按一定价格兑换成的集体物业；其二，是农村集体自我投入进行改造，然后经营改造后的物业。由于南海的土地股份合作社追逐成员的短期和稳定收益，厌恶风险，封闭守成，单纯的土地出租，满足了小风险的要求，然而物业经营需要的是经营的能力和投入，显然风险大于土地出租。在这种情况下农村集体对土地所有权属的改变是极为谨慎的。合作社难以从事企业经营活动乃其产权缺陷所致。似乎唯有使股份合作社转换成能承担风险的经营实体，才能彻底活化集体建设用地。 <span class="" style="margin-right: 8px; padding: 4px 10px; max-width: 100%; white-space: pre-wrap; text-align: justify; color: rgb(255, 255, 255); line-height: 27.99px; font-family: 微软雅黑; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(0, 154, 215);">4<strong class="" style="max-width: 100%; font-size: 18px; white-space: normal; font-family: 微软雅黑; line-height: 27.9948px; text-align: justify; color: rgb(0, 154, 215); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(255, 255, 255);">化解合作社治理困境的国际经验借鉴 为促进集体建设用地的活化，优化土地股份合作社体制的重点在于界定成员的剩余索取权。国际经验为此提供了两个方向：一是固化成员权利，二是在开放成员权的基础上，向现代股份制企业的产权结构靠拢。 首先，固化成员权的国际经验认为，合作社的形成是基于成员间的熟人关系和成员间共同的发展诉求，成员间的互信可规避合作社的产权缺陷。南海土地股份合作制治理结构的优化，可采用封闭成员权的结构，以控制成员规模并通过构建信任机制来加强组织控制，进而强化成员的剩余索取权利。在集体建设用地改造时代，集体收益由依赖土地转向物业。同时，随着村庄被彻底城市化，村民将变为市民，原先农地为集体所有的规定已然不再适用。在此情况下，固化成员权不失为一个可选方向。其次，开放成员权基础上的成员权界定，主要是以现代股份制企业作为参考。考虑到股份制企业如同将合作社的集体资产彻底私有化，将改变合作社的本质，在现实既得利益格局已经形成的基础上，难以一步推行。因此，考虑先行推动土地股份合作社向新型合作社转型。具体而言，在土地租赁业务之外，聚焦物业经营等增值业务，针对具体的物业经营项目向村民集资，按照投资额度设定股份份额，按照股份份额进行红利分配，同时鼓励合作社的股权交易，以形成市场价格，规避剩余权利模糊的缺陷。在此基础上，如果可行，再调整新型合作社的控制结构，向股份制企业转变，使投资规模和控制权利的多寡相匹配。 详情请关注《优化村社治理结构以促集体建设用地改造——合作社发展的国际经验》，作者：郭炎、李志刚，武汉大学城市设计学院；肖扬，同济大学建筑与城市规划学院。 <img src="http://up.upnews.cn/images/20160622/Ev6YOunONJP5YxUiaDr0rvxxeFUNIHt8WRkmgCRkickpAxWbyKHg674NM9wPico0DL0GtA05rYIQTeEgia0YXic0gQw.jpg" /> 
 </div>