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【PD】控规修改的市场公平及公众利益影响 —对昆明市控规修改的数据分析
分类
(编号:1116)
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作者
时间
2016-06-21 01:38:16
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点击蓝字快速关注规划师杂志
随着《中华人民共和国城乡规划法》的实施,全国各地出现了很多控规“编而不批、报而不审”的现象,且控规修改
情况越发频繁。在此背景下,作者
清华大学建筑学院博士研究生、昆明市规划局用地详规处副处长
于斐
,同济大学建筑与城市规划学院副教授、博士生导师
涂慧君
,中国城市规划设计研究院上海分院
张晓芾
在《规划师》2016年第5期撰文,
文章以昆明市的控规修改为例,对控规修改的结果进行了数据分析,其分析采用“统计+ 实证”
的方式,基于地块和片区两个层面展开;从开发强度、土地利用和建筑形态等方面探究控规修改后的结果,并指出控规修改对
于规划落实、市场公平和公众利益的影响。
一、控规修改的基本概况与类型划分
1
控规修改的动因
控规修改的动因主要可以分为两种:第一种是由
于上位规划、功能定位和重大基础设施等改变所导致的
对于控规内容的更新与完善,包括控规的编制与修编、
城市设计的深化、特殊地段控规的专项研究等类型,主
要是以控制为目的,以政府为主导进行
的;第二种则是为推进建设项目的实施
而进行的调整与修改,主要是以建设为
直接目的,由用地单位、开发单位推动的。
在进行统计的317 个修改样本中,
更新与完善类仅11 项,占控规修改总数
的3.4%;为推进项目而进行的调整与
修改类占到总数的96.6%,共计306 项,
成为控规修改的最主要动因。
2
控规修改的空间范畴划分
控规修改在空间范畴上可以分为两
种情况:第一种是地块控规的修改,指
针对单一用地性质的地块或单一用地性
质地块内一部分用地的控规修改。地块
是控规修改的最基本单元,往往只涉及
到一种用地性质和其对应的一套指标的
修改。第二种情况是片区( 多用地性质)
控规的修改,指针对一个地块以上的城
市建设用地进行的控规修改,往往涉及
到多种用途变更与增减,同时也会涉及
控制指标的修改和道路调整的情况。
在上述分类的前提下,笔者对于
317 个控规修改案例进行基本划分,地
块层面的修改总计145 项,约占总数的
45.7%,片区层面的修改总计172 项,
约占总数的54.3%。
3
控规修改动因与空间范畴的交叉
比较
经过对控规修改的动因与空间范畴
进行交叉比较,笔者发现,在片区层面的
172 个项目中,有161 个项目属于调整与
修改类,11 个项目属于更新与完善类;
地块层面的145 个项目都属于调整与修
改类。可见,所有更新与完善类的修改全
部是集中在片区这一层面上进行的,这也
同一般人们的认知情况相符,这部分项目
多为学界所了解且所占比例较低,对于这
部分项目在本文中并不做过多的论述。
为推进项目而进行的调整与修改类
的控规修改项目在两类空间范畴中所占
比重几乎相当。笔者在下文中将以该类
控规修改项目为重点对象进行研究,而
由于涉及的空间范畴不同会导致修改内
容的差异较大,在研究方法上分为地块
和片区两个层面展开。
二、地块层面控规修改的变化情况
1.
修改后的用地性质与变化情况
笔者选取77 个地块层面修改了用
地性质的项目,首先,对这些项目修改
前后的用地性质进行了构成比较( 图1)。
从整体上看,修改后的用地性质的主要
类型集中在居住用地和居住/ 商业混合
用地这两种主要类型上。在修改后的用
地类型构成中,商业用地、道路交通用
地的比例相比修改前有一定的上升,而
工业仓储用地、公共服务设施及市政设
施用地、防护绿地及公园绿地、特殊用
地和非建设用地的比例明显下降。非盈
利类的A 类用地项目数量几乎未变。总
的来说,修改后用地性质的整体变化特
征表现为由非盈利性用地向盈利性混合
用地转变。
其次,分析各种用地类型之间是如
何修改转化的。如图2 所示,横坐标表
示控规修改前的用地性质,其纵向对应
的颜色表示控规修改后的用地类型。所
以,每个横坐标对应的纵向上的颜色构
成就反映了横坐标上的用地性质是如何
修改的,修改后变成了哪几类。
通过分析发现,用地性质修改转化
的主要特征如下:①行政办公类用地(A
类) 主要修改为商业用地(B 类) 和居住
用地(R 类)。②商业用地(B 类) 和居住
用地(R 类) 主要呈现出相互转化或变为
混合用地(R/B 类) 的趋势。③绿地、工
业仓储用地、军事用地与非城市建设用
地主要向居住用地(R 类) 转变。④一小
部分绿地(G 类) 和居住用地(R 类) 被
修改为非盈利性的办公设施用地(A 类)。
⑤极少存在将盈利性用地修改为非盈利
性用地的状况( 虽然存在一例将商业用
地变更为公共绿地且配建地下停车场的
项目,但实则是以绿地完成土地出让后,
又重新申请将绿地部分的地下停车设施
变更为地下商业开发)。
2.
修改后的容积率与修改幅度
(1) 修改后的容积率明显提高,分布
更为离散。
修改后的容积率分布的集中度相比
之前有大幅度下降( 图3),在131 个进
行过容积率修改的项目中,修改后的容
积率最小值仅有0.75,而最大值达到
11.6;平均值和中位值均达到3.9,比修
改前的平均值2.9 高出了34%。整体而
言,修改后的容积率明显提高。
(2)90%的项目以提高容积率为控规
修改目的,平均提升幅度大。
上述统计方式仅是静态的最终结果
分析,笔者接下来要剔除掉一些不可计
量的模糊数据,针对每个项目本身来计
算修改的幅度。计算公式为:
单个项目的修改幅度=( 修改后的容
积率- 修改前的容积率)/ 修改前的容积
率 公式(1)
这一指标的计算仅在统计数据完整
的情况下方可得出,由于部分项目存在
无修改前指标或修改前指标为0的情况。
故修改幅度的有效统计数据仅有93 项
( 图4)。
根据统计结果发现:①仍有10%的
项目修改后的容积率相比修改前降低。
② 90%的项目提高了容积率。③容积率
修改幅度的平均值为+46.89%,最高修
改幅度甚至达到+183%,比按照容积率
平均值计算方式下的容积率提高幅度还
要大。
(3) 各类特殊项目、各类用地主体的
平均修改幅度悬殊较大。
从特殊项目拆分的角度看,在特殊项
目类型中,各种类型项目的容积率修改幅
度差距悬殊。其中,以城中村改造项目容
积率修改的平均幅度最大,高达70%。
这是因为:一方面,由于要对拆迁居民进
行安置补偿等,造成了更加高昂的开发成
本;另一方面,也说明了这类项目具有更
高的获利空间。与之相比,公共设施的修
改幅度最低,仅有7.5%。
从各类用地主体拆分的结果看,房
地产开发企业和经营型企业涉及项目的
容积率平均修改幅度较高,说明这两类
用地主体在控规修改活动中比其他主体
在控规修改活动中能获得更多的额外利
益;而生产型企业涉及项目的平均容积
率修改幅度最低,仅有6.4%,这说明
生产型企业并非要通过控规修改来获取
超额利润( 图5)。
3.
修改后的建筑密度与修改幅度
修改后的建筑密度的有效统计数据
共有77 项。修改后的建筑密度明显不
再集中于某些特定数值,而是呈现出连
续分布的状态,其主要分布于15%~
35%区段。相比修改前,修改后的建筑
密度无论是平均值还是中位值均有小幅
度下降( 图6)。
依据以上对于容积率修改幅度的研
究方法,笔者进一步对建筑密度的变化
进行研究( 图7)。可以发现,提高建筑
密度和降低建筑密度的项目比例几乎各
占一半,甚至降低建筑密度的项目稍稍
偏多。这是规划政策对建筑密度进行影
响的结果。
4.
修改后的绿地率与修改幅度
绿地率的修改状态几乎与建筑密度
相同,修改后绿地率的平均值和中位值
仅有小幅度下降,分布状态也更加连续
( 图8)。
在修改幅度方面,超过50%的项目
降低了绿地率控制指标( 图9)。然而提高
绿地率和降低绿地率的项目几乎一样多。
从整体上看,绿地率的修改特征并不明显。
这说明,在目前的控规修改过程中,对于
绿地率的修改不具有明显的目的性。
5.
修改后的高度与修改幅度
在涉及高度修改的12 个项目中,修
改后的建筑高度无一例外地突破了原来的
控制,平均高度提升超过50% ( 图10)。
6.修改前后各类用地开发总量的变化
在对控规修改后开发总量与修改前
进行比较时发现,几乎所有类型的用地
在容积率提高的情况下,都增加了开发
量,其中尤以商业类和居住类用地最为
明显:商业用地净增加建设量为180 万
平方米,居住用地净增加建设量为240
万平方米,商住混合用地净增加建设量
为950 万平方米。
各类用地面积叠加后总计增加建设
用地面积超过1390 万平方米,按照该
城市每平方米用地售价均价为8500 元
进行估算,仅地块层面的控规修改带来
的超额收益就已经超过1180 亿元。
三、片区层面控规修改的变化情况
1.修改内容
由于地块层面的绿地率和建筑密度
指标难以适用于片区层面的修改评价,
片区层面控规修改的内容主要有三个方
面:①用地性质是否修改?②道路是否修
改?③开发强度是否修改②?笔者对这三
类内容的修改频率进行了横向比较。
在选取的153 项片区层面的控规修
改项目中,对于用地性质进行了修改的
比例最高,达到88%;对于容积率的修
改频率相似,达到86%;对于道路进行
修改的项目达到56%,远高于地块层面
的这一比例。这些数据说明:①片区层
面的控规修改主要是针对用地性质的修
改,既包括片区内用地性质构成方式的
改变,也包括片区内不同用地性质的用
地位置的置换。②容积率仍是片区层面
控规修改的核心内容。③对于道路的修
改比例相比地块层面有显著提升。
综上所述,片区层面的控规修改以
“片区内布局优化”、“提高开发强度”
和“修改用地性质”为目的,对于项目片
区内用地性质及其布局方式、整体开发强
度、片区内路网构成的整体性修改,基本
上是对这一片区内控规的完全颠覆。
2.典型案例分析
由于在片区层面控规修改的材料收
集中,对于控规修改前后各个用地类型
构成及其指标的统计十分不完善,对于
片区层面控规修改前后状况的比较,本
文主要采用了典型案例解析的方式进行
研究。
(1) 项目概况
M 项目属于城中村改造项目,该项
目位于昆明市盘龙区一环路到二环路之
间,改造总用地面积约为228000m
2,
其中实际改造的城中村面积为75000m
2,
由某房地产开发公司进行成片改造。由
于土地出让方式系毛地出让,开发商需
要在75000m
2 的总用地面积中,无偿
代征14500m
2
的道路面积和4500m2
的公共绿地面积,其净用地面积约为
56000m2。
区域内其余用地均为已建或在建项
目。在本次控规修改之前,该区域内具
有已编制完善的控规( 图11),区域内用
地主要被规划为居住及商业用地,并规
划有南北向与东西向贯通的城市支路。
在原始控制指标方面,按照昆明市
城市规划管理技术规定(2005 年版) 的指
标控制要求,二环路以内的居住类用地应
采用建筑密度不超过22%、容积率不超
过3.0 的控制指标。该区内的家具市场
属于商业用地,应采用建筑密度不超过
60%、容积率不超过4.0 的控制指标。
然而,某开发商以城中村改造是政
策扶持的特殊项目为由,与项目所在地的
区政府协商进行该片区的控规修改,通过
设计事务所对该区域进行了城市设计,并
以此指导区域的新控规编制( 图12)。
(2)“公共”属性用地的变化
在这一案例中,笔者需要讨论的是
具有“公共”属性的用地变化情况。
①在道路规划方面,由于已建项目
导致原规划道路无法实施,本次规划设
计对违法建设进行了妥协,对区域内部
道路进行了改线,取消了东西向贯通的
城市支路,使东西向路网密度降低。南
北向道路也由于南部已建成地块侵占了
规划道路的用地,因此本次规划压缩了
南侧道路宽度,使道路线路对占用用地
进行了避让,导致南北向城市支路线性
不顺、道路宽度不一致的问题。
②在用地使用规划方面,修改后的
控规要求开发商加配了幼儿园用地及公
共绿地,具有“公共”属性的用地面积
相比修改前有所增加。
(3) 用地类型、位置及比例变化
修改后的控规中将地块西侧原有家
具市场地块修改为居住用地,同时将东西
临主干道的居住用地修改为商业办公用
地,两类性质的用地进行了位置置换。总
体而言,各类用地的位置和功能均发生了
变化,除居住用地的比例稍有下降外,其
余用地的比例总体上与修改前基本持平。
(4)开发量的变化
在用地指标方面,开发商依据“做
贡献要补偿”的申诉逻辑,将片区净用
地面积的综合容积率提高到5.3,可容
纳约1800 户,共5800 人。
由于原控规中同时存在开发强度不
高于4.0 的商业用地和开发强度不高于
3.0 的居住用地,片区的综合开发强度
可以按照3.5 进行估算。那么在原控规
状态下,某开发商可获得的综合开发面
积不会超过211750m2。而控规修改后,
某开发商实际获得的地上开发面积就已
经达到301500m2,相比修改前多出了
42%。
(5)M 项目小结
M 项目是一个片区层面控规修改的
典型案例,修改前片区的规划控制以原
控规和技术规定为依据。然而,M 项目
的开发商仍以城中村改造属于政策扶持
的特殊项目,以及增加公共服务设施及
绿地配套为由,变更用地性质、改变用
地布局,换取更高的容积率和更多的建
设量。在地块层面出现的“做贡献要补偿”
的控规修改博弈逻辑就在片区层面依然
适用。此外,片区内用地布局也被调整。
控规实施在已建成项目面前显得十
分缺乏管控能力,面对侵占规划道路用
地的现象,只能修改道路线形,改变路
网结构,牺牲城市交通的运营效力。可
以说,先期建设项目已经将其外部性转
嫁给区域性的城市建设。而对于地方政
府而言,其获益是推进了城中村改造这
一政治任务。
四、控规修改结果分析
控规修改的结果最终导致严重扰乱
市场公平、影响规划落实、侵害公众利益。
(1) 扰乱市场公平。
控规修改以提高容积率、改变用地
性质为目的获取超额回报,由此产生了
修改项目与未修改项目之间的不公平。
以地块开发为例,修改后的用地性质向
盈利性、混合型用地转变,容积率与高
度有明显提升,而建筑密度和绿地率都
有小幅降低。这表明,容积率的提升是
以牺牲人类生存环境空间品质为代价的。
以片区层面综合开发为例,项目片区内
用地性质及其布局方式、整体开发强度、
片区内路网构成的整体性修改,几乎可
以视为对于这一片区内控规的完全颠覆。
在修改的项目中由于特殊项目“当
道”,再次产生了修改中的不公平。超
过72%的项目在申请控规修改时都以
政府批准特殊项目为理由,其中以城中
村改造项目与招商引资项目为主体。在
特殊项目类型中,各种类型项目的容积
率修改幅度相差悬殊,以城中村改造项
目容积率修改的平均幅度最大,高达
70%。与之相比,公共设施的修改幅度
最低,仅有7.5%。从各类用地主体拆分
的结果看,房地产开发企业和经营型企
业涉及项目的容积率平均修改幅度较高,
平均超过30%,而生产型企业涉及项目
的平均容积率修改幅度最低,仅有6.4%。
(2) 影响规划落实。
控规修改的结果往往导致规划的整
体性失控、整体开发量激增和配套设施
的相对不足,最终造成了“公地悲剧”。
以地块开发为例,公共服务设施和绿地
由于控规修改导致用地面积总量的减少,
而盈利性用地( 居住用地、商业用地及
居住商业混合用地) 的总用地面积明显
增加。各类用地面积叠加后总计增加建
设面积超过1390 万平方米,按照某省
会用地每平方米售价均价为8500 元进
行估算,仅地块层面的控规修改带来
的超额收益就已经超过1 180 亿。仅以
其中商业居住混合用地为例进行简单估
算,城市就需要比预先的规划能力多承
载22.8 万人带来的交通、环境等各方面
的压力。
(3) 侵害公众利益。
以片区层面综合开发为例,“公共”
属性用地多半被缩减,即便增加也是为
了谋求更高的开发强度回报。各类用地
的位置和功能发生了变化,影响市场公
平性和规划整体性。而在开发量变化方
面,整体片区的容积率大幅提高,整体
开发量激增,分地块的容积率指标也纷
纷大幅突破技术管理规定的上限。即便
片区层面控规修改整体合理,也并不代
表分地块开发量控制在合理范围之中。
文章全文详见《规划师》2016年5期
《
控规修改的市场公平及公众利益影响
—对昆明市控规修改的数据分析》
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