6月3日,国务院办公厅发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》(下称“《意见》”),该意见指出,允许改建房屋用于租赁,允许将商业用房等按规定改建为租赁住房,土地使用年限和容积率不变,土地用途调整为居住用地,调整后用水、用电、用气价格应当按照居民标准执行。上述政策可以简称之“商改住”。
上世纪90年代初期,深圳写字楼市场火爆,放量激增,供需平衡的打破导致此后长时间内市场低迷,许多烂尾楼就此出现。当时,一些已批复的写字楼物业,为了规避风险,纷纷改头换面,以商务公寓或酒店式公寓的形式推出。但是《土地管理法》明确规定:“建设用地经依法批准后,用地单位就不得擅自改变原批准的土地用途。”因此相当长的时间内,“商改住”这种开发商从市场角度出发的改造是一种“违法行为”,多地出台政策明令禁止“商改住”。
面对巨大的房地产库存压力,2015年以来,中央连续出台推进“去库存”的政策,2015年底举行的中央经济工作会议更是明确将“去库存”纳入明年我国确定的五大经济任务之一,并将农业转移人口等非户籍人口在就业地落户、鼓励各方购买库存商品房出租、鼓励房企降价,以及取消过时的限制性措施等手段一并祭出。
在楼市“去库存”的大环境下,房地产库存结构性问题渐渐浮出水面。根据多家机构的统计,与住宅面临的高库存相比,我国商业地产的库存情况更为令人担忧。据RET睿意德中国商业地产研究中心的数据显示,截至2015年12月,全国写字楼平均空置率18%,商业营业用房空置率高达30%,足以反映其过剩程度。
八大城市2015年上半年写字楼空置率,来源:《第一太平戴维斯:中国商业地产八大城市全图解析》
与之相对应,自2016年,关于“商改住”的政策也逐渐出现变化。
2015年3月27日,国土资源部 住房城乡建设部《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》提出,优化住房供应套型结构,促进房地产用地结构调整。各市、县(区)要根据本地房地产市场实际情况,允许房地产企业适应市场变化,在不改变用地性质和容积率等必要规划条件的前提下,作出住房套型结构调整或通过调整土地用途、规划条件,引导未开发房地产用地转型利用。2016年3月11日,昆明市规划局根据《昆明市稳增长促发展若干政策措施》出台相关实施细则,重点明确了房地产项目部分地块用地性质变更、城市更新改造项目商改住等内容。3月25日,四川出台助推商业地产去库存的新政策:已全部缴清土地出让金的待开发商业用地,可根据土地使用权人申请,在符合规划和有关规定条件下,经审批转型为商品住宅用地,重新核定出让价款;已建在建的商业用房在不改变其他规划条件的前提下,经法定程序批准并向社会公示无异议后,可改变建筑使用功能,用于教育培训、幼儿园、文化、旅游等经营性、公益性用途。5月4日,李克强总理在国务院常务会议上强调说,实行购租并举,发展住房租赁市场,培育住房租赁企业与个人房产依法出租,也允许将商业用房等按规定改建为租赁住房。6月3日,国务院办公厅印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》指出,允许将商业用房等按规定改建为租赁住房,土地使用年限和容积率不变,土地用途调整为居住用地,调整后用水、用电、用气价格应当按照居民标准执行。
目前商业地产库存去化周期均较长,有较大的去库存压力。在这个特殊时期,通过“商改住”政策的释放,给处在困境期的开发商一个更加灵活的掉头机会,有助于消化目前市场的库存,而对于北上广深等一线城市来讲,“商改住”政策也有助于缓解住宅市场紧张的供求关系。但是,“商改住”具体到实际操作层面还有不少问题亟待解决。
“商改住”政策落实部门不清晰,据了解,目前没有哪一个部门敢主动承担这个主要责任,在操作过程中相关政府部门往往会出现职责不清,任务不明的情况,最终政策的效果也难以有效发挥出来。城市规划作为城市建设和管理的依据,“商改住”对城市规划工作存在一定的挑战。
首先,《意见》未针对商业用房的土地使用权人的特点进行细分,这对规划管理部门提出了差异化审查的管理要求,对已取得国有土地使用证与未取得国有土地使用证的项目申请应有不同的审查标准和程序。
其次,日益增加的“商改住”项目将会对所在地区基础设施和公共设施的承载力形成一定影响(如居住人口增加,对水、电、气的供给量提出了新的需求),势必会导致地块控规、街区控规面临大幅度调整或者修改。《昆明市规划落实昆明市稳增长促发展若干政策措施的规划实施细则》就明确提出调整商住比例须增加公建配套,商改住应降低开发强度,公建配套设施不具备增设条件的,原则上不得增加住宅比例。
继昆46条出台后,昆明市规划局积极落实实施细则,2016年3月11日昆明市发布《昆明市规划落实<昆明市稳增长促发展若干政策措施>的规划实施细则》,重点明确了房地产项目部分地块用地性质变更、城市更新改造项目商改住、房地产项目调整住房套型变更的原则等内容。
其中再度控容,城改项目容积率原则上不得超过4.0,特殊项目不得超过4.5。因容积率过高,在规定数值上难以靠开发业主完成项目开始经济平衡的,政府应通过经济手段或在异地配置土地,推进项目。调整商住比例是有条件的,商改住应降低开发强度,公建配套设施不具备增设条件的,原则上不得增加住宅比例。
城市更新改造项目“商改住”原则,须满足以下条件:
(1)取得各辖区政府根据所在区域人口规模及周边配套情况出具的该项目调整商住比例,不突破片区控规总用地、总建筑规模、容积率,满足公建配套等条件的情况说明;
(2)已取得国有土地使用证的项目,由土地所有者,向规划局申请调整商住比例;
(3)未取得国有土地使用证的项目,由辖区政府向规划局调整商住比例;
(4)分局受理调整方案进行初步审查;
(5)调整方案上报规委会审议通过后,按条件变更程序办理;
(6)调整规划方案中的商业、住宅比例,属调整用地性质,涉及办理完善土地手续的问题,以国土部门意见为准。
规划审查要点为:
(1)商业用地调整成为居住用地,应适当降低开发强度;
(2)应充分考虑改造范围内各类公建配套设施配建情况,因增加人口规模导致需增加片区公建配套设施的,原则上应在自身改造范围内解决;
(3)因增加人口规模导致改造范围内教育配套设施不能满足《昆明市中小学幼儿园场地校舍建设保护条例》和《昆明市城乡规划管理技术规定》配建要求,应取得教育主管部门的明确处理意见;
(4)改造范围内公建配套设施已建设完毕,不具备增设条件的,原则上不得增加住宅比例,鼓励调整为国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、教育产业、体育产业等项目。已取得《建设工程规划许可证》的房地产项目,根据市场需求,在不突破规划条件的前提下,允许房地产开发企业调整住房套型结构,依法进行设计变更。
换言之,“商改住”是有条件的,“商改住”就意味着地块内人口规模增加,须增加公建配套。不满足“商改住”的地块,可以调整为新兴产业及文教体养老等公益产业项目。
“商改住”并不是说改就改,其中牵涉很多很多环节,例如土地用途变更是否能正常如愿的进行,而且大型商业项目在改造上的难度较大,需要持有方对项目进行新一轮的投资改造,这意味着成本的增加。中国商业地产联盟秘书长王永平认为,办公楼改成公寓,更多是从批地环节开始将商业用途改成租赁住房用途,建议各地尽快出台变更规划等相关操作细则。
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