城市规划是一个城市发展的蓝图,在某种程度上决定着城市的未来面貌,与生活在城市中的每一个人息息相关。
改革开放30多年来,我国经历了历史上规模最大、速度最快的城镇化进程,城市建设取得了举世瞩目的成就,但同时,城市规模扩张造成的问题与矛盾也日益显著。为此,时隔37年重启的中央城市工作会议出台了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,提出把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程,增强规划的前瞻性、严肃性和连续性,实现“一张蓝图干到底”。
这是我国城市规划工作理念和方法上的一次巨大变革,重新定位城市规划工作成为摆在每个城市管理者面前的必答题。
日前,全国政协召开第50次双周协商座谈会,就“加强城市规划工作”协商座谈,本报特别刊发部分精彩观点。
“瘦身同样是发展”
“我在北京市工作生活40多年,亲历和见证了北京的快速发展和取得的巨大成就,也目睹了经济发展与资源环境的尖锐矛盾。”
没用更多的论证,全国政协常委阳安江开宗明义:“第一,必须划定城市开发边界。第二,必须明确城市生态红线。”
“如果一味追求GDP,城市空间越铺越大,必然导致交通越来越拥堵、环境越来越恶化、市民生活品质越来越差,这方面的教训很多。”
“对大城市来说,再不要走摊大饼式的老路了,首要任务是瘦身。”
“生态红线是关系我们子孙后代持续健康发展的生命线,对这条生命线我们至今还没有足够的认识。”
他毫不客气地指出了一些现象:
“我们到过的几个沿海城市,填海造地的情况比较普遍,有的城市以科学用海为名,要继续向海洋发展几十平方公里,有的小城市要规划填出一万多亩的岛,上面全是房地产项目和一些旅游配套设施。无数事实表明,填海造地严重影响海洋生态,削弱水体对城市的净化作用,甚至对城市的气候也会产生影响。”
如果不加以管控,填海填掉的将是城市的未来。
简短的发言中,他提出一个新的社会发展理念:“从补短板和薄弱环节入手,优化产业结构,提升城市品质,走内涵式发展之路。从这个意义上讲,瘦身同样是发展。”
“量体裁衣”唱好“小城故事”
“一些特大镇现在是‘小马拉大车’、‘大个子穿小衣服’。”蔡玲委员形象地表述了一些特大镇陷入“县级体量、镇级体制”的困境。
虽然小城市的人口规模标准是市区常住人口50万人以下,但随着城市人口规模迅速膨胀,许多县级城市的市区常住人口已经达到或超过了50万人的临界值。
尽管这些地方的改革核心总是围绕扩权,但因为缺少法律法规和相关制度的保障,“基本上都是放了收、收了再放、再放又再收”,没有解决特大镇发展的“半城市化”问题。
蔡玲举了一个例子,浙江省温州市龙港镇常住人口43万人,2015年实现生产总值220亿元,财政总收入23亿元。虽然是镇的体制,却已达到了小城市的标准。
时不我待,完全可以先将一些特大镇转为小城市,真刀真枪地“试点”,为全国提供可复制、可推广的经验和模式。
这个过程中,“人口数量是城市规划的一项重要参数,应该被视为建设宜居城市的基础。”许进委员认为发展小城市,要改善县域城市居住环境,缓解经济增长和就业压力,减少进入大城市就业的人口。
如果想让更多的人愿意留在小城市,必须加强基础设施建设,推进社会救济、养老、公共卫生、教育、文化等公共服务体系均衡发展,建成宜居宜业的环境。
与此同时,不少委员还提到了大城市各种各样的“城市病”——交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等。
“城市病”所带来的一系列问题积重难返,已经给小城市的规划发展敲响了警钟。
“要避免走‘摊大饼式’的老路,加强城市‘红线’管理。”与会人员达成共识,这对于“患病”的城市是亡羊补牢之举,对于小城市更可以起到“治未病”的作用。
城市规划要从“建”向“管”进阶
“各个部门在同一个棋盘上下棋,棋子是一样的,但是有的在下五子棋,有在下围棋。”来自厦门大学的土木建筑学院的专家赵燕菁把发言着力点放在了规划“怎样管”问题上。
“随着城市存量部分开始超过增量部分,‘管理’已经取代‘建设’开始对城市经济社会产生越来越大的影响。”在赵燕菁看来,从“建”到“管”的转型已经迫在眉睫。
“现有产权和税收制度等,导致城市建成区的物业产权细碎化,规划难以更新。经济发展必然导致新、旧城市功能替代和各种用地比例变化,现有规划难以调整……”对此,赵燕菁给出的对策是“顶层设计、研究教育和管理体制”。
赵燕菁解释说,顶层设计是指改变目前“建设完毕即规划结束”的现状,各种规划条例、技术标准要从针对建设转向针对管理;研究教育则是以工程设计为主的学科设置,要尽快转向工程设计与制度设计并重的设置;在管理体制方面,不仅机构要“合一”,更主要的是要将规划、法规、条例、技术标准等制度“合一”。
“向老工匠们鞠躬!”
“听说我这次又来参加双周座谈会,在故宫工作的一些老工匠特别激动,他们说,你一定要代表我们鞠一躬表达感谢!”全国政协委员、故宫博物院院长单霁翔在发言之前说了这样一番“题外”话。接着,他站起身,认认真真鞠了一躬。
单霁翔的话事出有因。去年年底,在参加全国政协召开的“非物质文化遗产传承与保护”双周协商座谈会时,单霁翔反映了故宫古建筑修缮遭遇的困境。他说,因为古建筑修缮工程在现行的财政管理体系中被视为一般性的土木工程,“一刀切”地采取公开招投标的方式确定施工单位,使得延续60年的故宫古建筑修缮队伍被迫解散。受体制原因的限制,这些拥有高超修缮技艺的老工匠们无法被继续聘用,新传承人又难以成为故宫博物院正式员工,面临“人走艺亡”的严峻局面。
让单霁翔没想到的是,他的发言引起了俞正声主席的高度重视,俞正声主席当即表示要通过全国政协向国务院相关部门反映这个问题。“随后,问题得到了国务院领导,文化部、财政部和人社部等有关部门的高度重视,目前正在按特事特办的原则逐项加以落实。”会上,单霁翔高兴地说,故宫保护传承的队伍又组建起来了,还重新设立了传统的建材基地,留住了老工匠,建立了培养传承人的机制。“好多人听说了这个消息特别高兴,离上次双周协商座谈会才不过短短半年,已经有5个企业家捐了3.7亿元给故宫博物院,用来培养传承人,建设建材基地。”
“严肃起来”才能避免“徒有其规”
“规划应尽可能‘法条化’,不因领导人的变动而随意变动。”“尊重城乡规划的法律地位。”赖明常委与来自住房和城乡建设部的专家李晓江认为,要“确保规划权威性”。他们提到的,正是城市规划达成使命的重要前提——严肃性和权威性。
作为城市规划方面的专家,李晓江首先明确了何为“规划”,“在国际政府行政体系中,讲到‘规划’,通常是指城乡规划。”在他看来,作为我国惟一一部以规划命名的法律,《城乡规划法》有明显的综合性、前瞻性特点。城乡规划是直接影响发展与建设质量和效果的重要制度保障。
“当前普遍存在一任政府一版规划、政府用行政权力替代规划的法定地位的现象。”李晓江说,同时,还存在不同行政部门用行政权力介入城乡规划的现象。这种规划被“肢解”的局面,正是没有完全尊重城乡规划法律地位造成的。
与李晓江的观点一致,另一位来自城市规划领域的专家石楠也认为,规划改革不能离开法治轨道。“规划权威性,是规划作为一种社会契约的法治权威,一种制度安排的法制权威。必须在《城乡规划法》的基础上做好顶层设计。”
两位专家同时提到,“城乡规划法中有关控规的内容规定”。“控规”,正是在规划中规定“不该做什么、不该怎么做”的部分。只有规划的严肃性、权威性真正树立,这种“不该做什么”的规定才不会遭遇各种利益主体的“博弈较量”,导致“徒有其规”。
如何树立规划的严肃性和权威性?参加了相关调研的赖明发现,各地有一些创新,在规划“法条化”的同时,确立符合国情的具体的宜居性指标,保证做到“刚有原则,柔依法规”。另外,还要激励推进监督问责,切实彰显规划刚性。
严肃性和权威性是规划发挥作用的前提,在国家发展改革委副主任连维良看来,权威性也有个前提,那就是“提高规划的审批效率、科学设置审批程序”。他从审批角度,进一步解释了“城市规划如何树立规划权威”。
有人比喻城市建设发展就是一部交响乐,倘若指挥失效,“独奏”互相掣肘,就会引发混乱。作为“指挥”,规划要发挥重要作用,就势必要具备“严肃性、权威性、强制性”,才能真正引领现代城市发展。
规划要兼顾各方利益
“城市规划工作为什么存在这些问题?说到底是执法不严。”中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠认为,因为相关法律没有得到很好的执行,被部门或局部利益所利用,导致一些城市规划无法实现“一张蓝图干到底”。
在石楠看来,2008年我国正式实施的《城乡规划法》就已经对规划的强制性、公开性、严肃性、前瞻性等有了明确规定,这是继1990年出台的《城市规划法》之后,城市规划在法律上的一次重大突破。这部法突出了公开性的原则,是对以前的规划法“前所未有”的一次修改,“规划批准和修改前都要征求公众的意见,批准之前要公示,批准之后要公布。这样的理念已经走在了中国众多法律法规的前面”。
石楠把城市规划比作市场经济中的社会契约,契约没定之前充分讨论,定了之后共同遵守,这也是法治精神的体现。在石楠看来,做规划主要是对各方利益的调整,“比如我有块地,想盖房子,盖得越高越赚钱,但我必须考虑城市能不能承受,交通、水、电能不能承受,还要考虑前面后面的邻居同不同意,这就需要一个约束,就是城市规划。”
会上,石楠还建议在规划改革中妥善处理政府与市场、中央与地方等关系的协同,解决规划太多、太“胖”的问题。“比如涉及耕地保护、国防安全、生态保护、文化遗产保护等事关国家利益的问题,是在法律层面有硬性规定的,在地方规划中就一定要遵守,不能讨价还价,其他有的可以适当放权。”
城市群发展需过“统筹协调”关
“部分地区在编制实施城市群规划中,存在偏重经济发展的倾向。”“京津冀三地在保护管理上还缺少统筹,在展示利用上还不够完整。”来自武汉的吴超委员和来自天津的高玉葆委员不约而同谈到城市群规划中存在的协同和统筹问题。
高玉葆提到京津冀地区的文化遗产协同保护问题,他举例说,“以长城中间线为界,不同地区保护标准不一,投入资金不同;大运河的不同河段,既有建设标准很高的森林公园,也有不能通航、无法观赏的小河沟。”
对此,高玉葆给出的“药方”是“抓好专项规划编制”。他建议,搞好文化遗产协同保护和利用的顶层设计,以规划的长期性、刚性和整体性,避免以往阶段性、地域性、零敲碎打的保护方式,指导三地开展相关工作。
与文化保护一样,在城市群发展规划中,还同时面临诸如经济发展与生态发展、基础设施建设、民生服务功能体现等方面的协调统筹。沿海地区城市群发展渐成规模,但“当前对城市群发展的规划还不够,很多利益还不能协调”。吴超委员建议,“在区域规划编制和实施中将跨区域生态环境保护、资源调度、基础设施、公共服务设施建设等作为区域均衡发展的重点。把规划内容分为强制性控制、弹性引导两种类型。一方面,对涉及经济发展的内容,强调规划的有序引导,发挥市场决定性作用;另一方面,对公共服务、生态环境保护等公共服务性的内容,强调规划的强制性控制,发挥政府的功能。”
来源:中国钢结构资讯网