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 总第83期（2016年第29期）2016年1月，上海市城市总体规划（2015-2040年）纲要（以下简称上海2040）正式发布，以“一座追求卓越的全球城市”为城市愿景，提出了未来二十年上海城市发展战略。在我国转型发展新常态的时代背景下，面对人口持续增长和资源环境紧约束的压力，上海2040探索超大城市“睿智发展”的转型途径，更加强调生态优先、功能提升、睿智发展的规划理念，实现内涵发展和弹性适应。上海2040致力于充分发挥城市规划在城市发展中的引领作用，打造上海成为高密度超大城市可持续发展的典范城市。△上海发展困境及挑战。上海上一轮城市规划（1999—2020），基于人口与劳动力、投资和资金、建设用地等外生资源进行城市形态扩张和获得增量快速发展，有力指导了上海新世纪以来的城市建设。经过多年的数量型、扩张型的发展，上海各种资源与环境条件已濒临红线。人口增长过快挑战城市管理。从2000年1608万人到2014年底2425.68万人，上海常住人口激增800多万，上海人口过快增长导致了日益严重的“大城市病”现象，但如果没有有力有效的积极调控措施，上海常住人口还将呈现一个继续增长的趋势。土地利用面临比较严峻的形势。2014年，上海建设用地总量超过3100平方公里，已经超过国家下达的2020年规划指标2981平方公里，后备资源严重不足。城市生态安全面临极大压力。当前上海建设用地占市域面积比重已经超过50%，土地非农化程度高，国际上该比例一般介于20-30％之间，如东京为29.4％、香港为23.4％，生态安全环境亟待改善。上海人口与资源、环境等方面的矛盾日益尖锐，能否合理应对关系到上海下一步发展的速度和质量，未来需要充分利用城市现有或将产生的内生资源进行发展，引导各类资源的合理布局或者置换。<img src="http://up.upnews.cn/images/20160609/zRx0jDRJCdfHyrek93Day6KQMasicI6VUHgEuox4lJLQYofBrC4iajFqRkGCNclH3cxH6MIZbUxcwqqmh94pJSsw.jpg" /> △经济调控为主，政策干预为辅，以产业功能优化引导人口增量。上海城市规模的核心问题是人口高密度聚集区域与功能高密度集聚区域之间的空间错位。规划在现有的空间框架内，对城市功能的空间布局进行优化调控，引导促进跨区域的人口自由流动，以缓解人口快速增长与资源环境紧约束之间的矛盾。一是优化产业布局，优先从中心城区向外疏散的产业为第三产业、尤其是生产性服务业，主要涉及科技创新型企业。二是优化产业结构，积极推动产业高端化、服务化，建设具有综合服务平台型功能的新兴产业体系，大力度引进高层次人才，以就业政策引导优化人口结构。三是优化空间布局，将中心城周边地区作为城市功能向外疏解的优先空间，将新城和重点新市镇作为二级空间载体，疏解中心城过密人口。四是分区分时引导人口，控制中心城区人口密度，新增人口优先导入距离中心城区较近的地区，远期导入较远的地区。<img src="http://up.upnews.cn/images/20160609/zRx0jDRJCdfHyrek93Day6KQMasicI6VUjd1DdMbFKhMlk1eaEyqp8DpZIL5FAoYObNxcwqBE9ibuawUaAPDSZSQ.jpg" />△生态效益优先，发展与保护相结合，优化城市发展结构。在明确城市建设用地指标零增长的前提下，优先考虑生态环境的刚性保护，明确结构性的基础生态空间，控制城市空间蔓延，由传统的城镇体系规划模式向网络结构的规划模式转变，实现有限增长空间下的发展导引和结构优化。一是，明确划定最严格的生态控制范围，锁定城市发展边界，推进集约节约用地和功能适度混合。二是，引导全域功能结构调整，依据全域的功能需求与发展潜力，塑造具备特定功能的中心，形成相对扁平的中心体系，对接区域开放功能格局，实现区域一体化发展。三是调整用地结构，确保生态用地总量只增不减，合理减少工业用地，增加公共服务用地，完善城市功能。四是，结合生态安全格局的结构性需要，实现广域空间统筹发展，推动城市功能合理地向海域、低空、地下拓展。△提质增效，推动城市集约化发展。上海未来城市发展路径逐步过渡到内部更新开发，促进经济、社会、文化、生态全面协调发展。一是，有差别化地选择政府主导、企业主导、居民主导等多元主体更新，推动多业权主体共同参与就地更新。二是，以文化为主导进行城市再生、城市更新和滨水复兴，体现文化要素在时间和空间上的重合与演进。三是强化土地管理，新增产业项目类土地出让年限不超过20年，重大产业项目不超过50年，引入土地使用权退出机制，防止土地低效、闲置使用。四是增强弹性适应，为重大城市事件选址或重大战略性项目预留空间，为城市空间未来多情景发展预留应对预案。△启示。环境资源紧约束下，上海2040着重强调“内涵发展”，以规划创新引领城市发展方式的转型，通过存量规划推进城乡一体联动发展。有几个方面可供借鉴学习：一是产业引导人口，促进产业转型升级，疏解平衡内城产业，实现产城融合发展，以经济规律引导增量人口。二是生态优先，增强底线约束，增强城市核心竞争力，对城市发展的关键性因素进行多层次控制引导，兼顾发展需求。三是，强力管控和引导城市土地使用方式。四是加强总规的战略性引导，基于长远目标引领城市发展转型。 
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